Koalitionsvertrag offenbart Handlungsbedarf bei der Prävention von Massenverbrechen

Die neue Bundesregierung wurde am 14. März vereidigt. Als Grundlage der zukünftigen Regierungsgeschäfte enthält der Koalitionsvertrag in Bezug auf die Schutzverantwortung einige sehr begrüßenswerte Forderungen, etwa nach einer restriktiveren Rüstungsexportpolitik. In vielen Punkten geht er jedoch nicht weit genug.

 

Deutschland blickt auf die langwierigste Regierungsbildung der Bundesrepublik zurück. 169 Tage nach der Bundestagswahl trat eine neue Bundesregierung an die Stelle der geschäftsführenden. Die beteiligten Parteien sind jedoch die gleichen wie in der vergangenen Legislaturperiode. Viele befürchten für die weiteren vier Jahre unter einer großen Koalition aus CDU, CSU und SPD vor allem ein „Weiter so“, eine politische Kontinuität ohne progressive Ansätze. Ein Blick in den Koalitionsvertrag zeigt jedoch, dass in Bezug auf die Schutzverantwortung mitunter selbst ein „Weiter so“ fortschrittlicher wäre als die Einbußen an politischer Relevanz, die das Konzept der Schutzverantwortung und der Stellenwert der Prävention von Massenverbrechen hinnehmen musste.

 

Die Methodik, die der Analyse des Koalitionsvertrages zugrunde liegt, wurde bereits bei der Erstellung des Menschenrechtszeugnisses zur Bundestagswahl 2017 angewendet. Dabei war die SPD mit der Note 2+ (voll gut) nach den Grünen die Partei, deren Wahlprogramm den Menschenrechten und der Schutzverantwortung am umfangreichsten Rechnung trug. Die Union belegte mit der Note 4- (knapp ausreichend) den vorletzten Platz vor der AfD. Diese Bewertung rührt vor allem daher, dass weder konkrete Vorschläge zur Verbesserung der weltweiten Menschenrechtslage noch zur Prävention von und Reaktion auf Massenverbrechen gemacht werden.

 

Beim Koalitionsvertrag konnten sich im Themenbereich der Prävention von Massenverbrechen, d.h. der frühzeitigen Verhinderung von Völkermorden und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, offensichtlich überwiegend CDU und CSU durchsetzen. In den Punkten, bezüglich derer nicht ohnehin bereits Konsens bestand, fand in acht Fällen die Position der Unionsparteien Einzug in den Koalitionsvertrag, nur dreimal die der SPD.

Eine Regierungsbeteiligung der SPD als Partei, die die Schutzverantwortung in ihrem Wahlprogramm positiv verankert hat und sich darin auch deutlich für den Schutz von Menschenrechten ausspricht, wäre an und für sich sehr vielversprechend gewesen. Bedauerlicherweise wird der Koalitionsvertrag aber nicht einmal dem Mindesterfordernis gerecht, die Schutzverantwortung („Responsibility to Protect“/“R2P“) oder die Verhinderung von Massenverbrechen wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder ethnischen Säuberungen affirmativ zu benennen. Im Koalitionsvertrag von 2013 hatte man sich noch zu diesem Konzept bekannt. In den Leitlinien zur Krisenprävention und Friedensförderung aus dem vergangenen Jahr war das Verhindern von Massenverbrechen gar zum Bestandteil der deutschen Staatsräson erklärt worden, doch im aktuellen Koalitionsvertrag fehlt jede Spur von der R2P.

Die letzte Große Koalition hatte in ihrem Koalitionsvertrag die Notwendigkeit einer weiteren Ausgestaltung und völkerrechtlichen Implementierung der Schutzverantwortung festgestellt. Dabei habe vor allem deren präventive Säule international gestärkt werden müssen. Der aktuelle Koalitionsvertrag benennt Präventionsmaßnahmen in einem geringeren Umfang und mit geringerer Spezifizierung. Begrüßenswert ist etwa die geplante Erhöhung der Ausgaben für „Krisenprävention, humanitäre Hilfe, auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit“ im Verhältnis 1:1 zu einer Erhöhung der Militärausgaben. Dafür sollen entstehende Haushaltsspielräume genutzt werden.

Im Bereich der Prävention sollen auch institutionelle Kapazitäten ausgebaut werden. Angestrebt werden ein Ausbau des Programms „Parlamentarier schützen Parlamentarier“, die Schaffung eines/r „Beauftragten der Bundesregierung für weltweite Religionsfreiheit“ und eine Stärkung des Zivilen Friedensdienstes und des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze, um zivile Krisenpräventionsmaßnahmen zu fördern. Pläne für die Erfassung der Risiken von Massenverbrechen werden dagegen nicht vorgelegt. Auch eine Kooperation mit regionalen Organisation wie der Afrikanischen Union zur Prävention von Menschenrechtsverletzungen ist nicht explizit vorgesehen.

Dennoch sind zwei weitere Punkte positiv herauszustellen: Zum einen bekennt sich die Bundesregierung klar zum Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) und den verschiedenen Ad-hoc-Tribunalen der Vereinten Nationen und zum anderen wird eine restriktivere Rüstungsexportpolitik gefordert. Dabei handelt es sich um einen der wenigen Punkte, bei denen sich die SPD durchsetzen konnte. Konkret sind eine Einschränkung der Rüstungsexporte und ein Exportstopp für Kleinwaffen für Drittländer geplant. Darüber hinaus sollen keine Ausfuhren mehr an Länder genehmigt werden, die unmittelbar am Jemen-Krieg beteiligt sind. Die kürzlich bekanntgewordene Bewilligung der Lieferung von acht Patrouillenbooten an Saudi-Arabien widerspricht dieser neuen Leitlinie, wird jedoch von einer Bestandsschutz-Klausel im Koalitionsvertrag abgedeckt, die Firmen bei bereits genehmigten Lieferungen einen Vertrauensschutz gewährt.

Starke Defizite weist der Koalitionsvertrag besonders im Hinblick auf mögliche Reaktionen auf schwerste Menschenrechtsverbrechen auf. Weder wird, trotz der Unterstützung des IStGHs, eine strafrechtliche Verfolgung von Menschen- und Völkerrechtsverletzungen gefordert, die auch im nationalen Rahmen verfolgt werden könnte. Noch werden Sanktionen und Waffenembargos oder militärische Maßnahmen in Betracht gezogen. Begrüßenswert ist dagegen eine vorhergesehene stärkere Unterstützung von UN-Friedensmissionen. Überraschend ist, dass diese Forderung weder in den Wahlprogrammen der Union noch in dem der SPD enthalten war, jetzt allerdings ihren Weg in den Koalitionsvertrag gefunden hat. Konkret will die Bundesregierung neben einer Erhöhung ihrer freiwilligen UN-Beiträge vor allem „Hochwertfähigkeiten“ zur Verfügung stellen. Was dies konkret bedeuten soll und in welchem Umfang derartige Beteiligung ausgebaut werden könnte, wird offengelassen. Der Begriff „Hochwertfähigkeit“ ist zwar unter anderem im „Weißbuch 2016 – Zur Zukunft und Sicherheitspolitik der Bundeswehr“ zu finden. Auf Nachfrage beim Bundesministerium der Verteidigung wurde aber auf die am Koalitionsvertrag beteiligten Parteien verwiesen; nur diese seien in der Lage, besagten Begriff zu definieren. Anfragen bei allen drei Regierungsparteien blieben jedoch unbeantwortet.

Darüber hinaus versäumen es die Regierungsparteien, die Relevanz von Menschenrechtsverletzungen für Migrationsbewegungen anzuerkennen. In der Aufzählung der Maßnahmen zur Fluchtursachenbekämpfung fehlt die Verbesserung der Menschenrechtssituation in Drittstaaten und auch ihre Bedeutung für die Entwicklungszusammenarbeit wird nicht betont. Lediglich für ein gemeinsames europäisches Asylverfahren soll die Menschenrechtslage in den Herkunftsländern berücksichtigt werden. Für Grenzsicherungsabkommen mit Herkunfts- und Transitstaaten ist die Menschenrechtsbilanz dortiger Regierungen nicht von Bedeutung; entsprechende Abkommen sollen vielmehr unabhängig davon weiter ausgebaut werden. Angesichts der Tatsache, dass fast 2/3 aller beim Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen registrierten Flüchtlinge aus von Massenverbrechen bedrohten oder betroffenen Staaten stammen, ist dies unzureichend und versäumt es, die größte Fluchtursache überhaupt zu nennen. Auf europäischer Ebene getroffene Abkommen zur Reduzierung der Migrationsströme mit Staaten wie dem Sudan, dessen Präsident noch immer vom Internationalen Strafgerichtshof gesucht wird, wirken kontraproduktiv auf Bemühungen, Massenverbrechen zu verhindern und Fluchtursachen zu beheben.

Auch für bilaterale Beziehungen zu anderen Staaten wird im Koalitionsvertrag die Menschenrechtslage vor Ort nur am Rande benannt. Es wird durchaus betont, dass für die EU-Beitrittsperspektiven etwa der Staaten des westlichen Balkans oder der Türkei Reformen für mehr Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung von Menschenrechten notwendig sind. Auch möchte die Bundesregierung im Zuge der Intensivierung der bilateralen Beziehungen zu anderen Staaten Menschenrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit einfordern, so etwa im Fall von China. Zwar scheut sich die Regierung nicht, etwa die Menschenrechtslage in Saudi-Arabien als „besorgniserregend“ zu bezeichnen, Konsequenzen aus der dieser Bewertung werden allerdings nicht gezogen.

Die Bundesregierung erkennt jedoch an, dass Menschenrechtsschutz im Zusammenhang mit ökonomischer und gesellschaftlicher Entwicklung und Sicherheit betrachtet und verstanden werden muss. Deshalb soll es eine „entschlossene und substanzielle Außen-, Sicherheits-, Entwicklungs- und Menschenrechtspolitik aus einem Guss“ geben, um die „menschenrechtliche Kohärenz“ verschiedener Politikfelder zu erhöhen. Dafür wäre eine Koordination der verschiedenen Ministerien notwendig, die in dieser Form allerdings noch nicht besteht. Das offenbart einen Handlungsbedarf – wobei fraglich ist, ob die Bundesregierung diesen in Bezug auf die Notwendigkeit eines einheitlichen Ansatzes zur Prävention von Massenverbrechen auch erkannt hat.

Das klare Bekenntnis zum Internationalen Strafgerichtshof und die geplante strengere Rüstungsexportpolitik sind wichtige und produktive Ansätze – ähnlich denen der letzten Großen Koalition. Das im Themenbereich der Prävention langfristig wichtigste Resultat der Arbeit der letzten Bundesregierung war die Verabschiedung der Leitlinien zur Krisenprävention. Deren Umsetzung ist nun Aufgabe der neuen Bundesregierung. Leider geht der aktuelle Koalitionsvertrag in vielen Punkten nicht weit genug und in manchen sogar einen Schritt zurück – etwa bei der fehlenden Benennung der Schutzverantwortung.

Der neue Außenminister Heiko Maas hat bei seiner Antrittsrede im Auswärtigen Amt am 14. März die ursprüngliche Motivation für seine politische Laufbahn dargelegt:

„Ich bin nicht – bei allem Respekt – wegen Willy Brandt in die Politik gegangen. Ich bin auch nicht wegen der Friedensbewegung oder der ökologischen Frage in die Politik gegangen. Ich bin wegen Auschwitz in die Politik gegangen.“

Und er fügte hinzu:

„Und deshalb ist auch dieser Teil unserer Arbeit mir ganz besonders wichtig.“

Es bleibt nur zu hoffen, dass das auch die Prävention von Massenverbrechen und die Umsetzung der Schutzverantwortung betrifft.


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