Policy Brief 6/2013: Der Internationale Waffenhandelsvertrag als Präventionsinstrument der Schutzverantwortung

Der am 2. April 2013 von der VN-Generalsversammlung beschlossene Waffenhandelsvertrag ist ein wesentlicher Beitrag zur Prävention, dem wichtigsten Aspekt der Schutzverantwortung. Laut Vertrag dürfen Waffenexporte nur noch dann autorisiert werden, wenn ausgeschlossen werden kann, dass sie im Zielland zu Verbrechen gegen die Menschlichkeit verwendet werden würden. Eine effektive und transparente Umsetzung des Waffenhandelsvertrags wird dazu beitragen, sich anbahnende menschliche Katastrophen bereits vor dem Übergang in eine militärische Dimension mit nichtmilitärischen Mitteln verhindern zu können.

Seit Langem fordern Vertreter der Zivilgesellschaft wie Amnesty International oder Oxfam einen internationalen Waffenhandelsvertrag (Arms Trade Treaty, ATT). Am 2. April 2013 ist der ATT in der Generalversammlung der Vereinten Nationen nun mit der Zustimmung von 154 Staaten beschlossen worden.

Schutzverantwortung und ATT

Der ATT verspricht ein wertvolles Instrument zur Umsetzung der Schutzverantwortung darzustellen und insbesondere zur Verhinderung massiver Gräueltaten beizutragen. Verbrechen wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und ethnische Säuberungen werden oft nicht mit Massenvernichtungswaffen, sondern mit Klein- und Leichtwaffen begangen.

Eine strengere internationale Regulierung bietet darum die Möglichkeit, solchen Verbrechen zumindest in begrenztem Rahmen Einhalt zu gebieten, da die Instrumente solcher Menschenrechtsverletzungen schwerer zu beschaffen sein werden. Dies ist besonders relevant in Fällen, in denen es bereits vorab Hinweise für die Verwendung solcher Waffen zu den genannten Gräueltaten gibt.

In diesem Sinne können die exportierenden Staaten ihrer Schutzverantwortung durch die Nichterteilung von Rüstungsausfuhrgenehmi-gungen präventiv nachkommen. Die Bundesregierung sollte dies als Chance verstehen, die Schutzverantwortung ohne den Einsatz von militärischen Mitteln umzusetzen.

Eckpunkte des Arms Trade Treaty

Die Ziele des im April beschlossenen Waffenhandelsvertrags sind zum einen die Schaffung eines internationalen Standards zur Regulierung des Handels mit konventionellen Waffen, zum anderen die Vorbeugung und Bekämpfung des illegalen Handels mit Waffen.

Zentral sind dafür die Artikel 6, 7 und 10. Artikel 6 legt fest, dass Waffenexporte nicht gegen Embargos verstoßen und keine anderen internationalen Abkommen verletzen dürfen. Insbesondere schreibt er vor, dass keine Exporte autorisiert werden dürfen, wenn sie wahrscheinlich für Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen, schwere Verstöße gegen die Genfer Konventionen oder für Angriffe gegen die Zivilbevölkerung verwendet werden. Diese Kriterien tragen damit zur Prävention schwerster Menschenrechtsverbrechen bei.

Zudem muss laut Artikel 7 des Vertrags abgeschätzt werden, ob ein „maßgebliches Risiko“ besteht, dass Waffenexporte die Sicherheitslage gefährden, zur Verletzung von Menschenrechten oder des humanitären Völkerrechts genutzt werden oder terroristische Handlungen sowie organisierte Kriminalität begünstigen.

Artikel 10 legt darüber hinaus fest, dass die Vertragsparteien darauf achten müssen, dass Exporte nicht unterwegs abhandenkommen. Die Vertragspartner verpflichten sich zu jährlicher Berichterstattung an ein hierfür noch einzurichtendes Sekretariat, das die Informationen an die anderen Vertragspartner weitergibt.

Schwächen des Vertrages

Nicht alle der ursprünglichen Forderungen der Befürworter sind aufgrund diametraler ökonomischer und politischer Interessen in dieses Vertragswerk aufgenommen worden. So sind beispielsweise nicht alle Typen von Waffen enthalten und Munition sowie Baukomponenten sind von einigen Bestimmungen ausgeschlossen.

Ein weiteres Problem ist, dass der exportierende Staat selbst entscheidet, ob ein Fall nach Artikel 6 oder 7 vorliegt. So können unter Umständen Interessenskonflikte entstehen, die dem Geist des ATT wider-sprechen. Am schwersten wiegt jedoch die Frage der Durchsetzung des Vertrages. Es gibt lediglich eine Empfehlung, die jährlichen Berichte an das Sekretariat zu veröffentlichen. Des Weiteren gibt es bislang keine Mechanismen, die im Fall einer Missachtung des Vertrages greifen würden.

Ein Beitrag zur Schutzverantwortung

Wenngleich der ATT nicht in jeder Hinsicht perfekt ist, so ist er doch ein begrüßenswerter Schritt zur erfolgreichen Umsetzung der präventiven Dimension der Schutz-verantwortung, der die Erforderlichkeit militärischer Einsätze zur Verhinderung schwerster Menschenrechtsverbrechen verringern kann. Aufgrund der moderaten Durchsetzungskraft des Vertrages bleibt jedoch abzuwarten, ob und welche der großen Waffenexporteure ihre Handlungen diesem Vertragswerk unterordnen werden.

Die Verabschiedung des ATT deutet auf einen Paradigmenwechsel hin. Viele Staaten haben ihren prinzipiellen Willen zur Begrenzung des Waffenhandels gezeigt und somit eine internationale Norm geschaffen, auf die man sich im Falle der Verletzung des Vertrages berufen kann. Dieses sich wandelnde Bewusstsein und der direkte Verweis auf die von der Responsibility to Protect bezeichneten Verbrechen zeigen die zunehmende Wirkungsmacht menschen-rechtlicher Standards im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik.

Empfehlungen

Dem Beschluss der Generalversammlung müssen nun zunächst fünfzig Ratifizierungen auf nationaler Ebene folgen, damit der Vertrag in Kraft tritt. Dies wird vermutlich zwei bis drei Jahre dauern. Für viele Menschen, die schon jetzt von schwersten Menschenrechts-verbrechen bedroht sind, kommt das zu spät. Bereits vor Inkrafttreten des Vertrages sollte die Bundesregierung darum:

– die Bestimmungen des Vertrages unverzüglich umsetzen,

– Waffenlieferungen an Staaten wie Saudi Arabien im Lichte der Bestimmung des ATT erneut kritisch prüfen,

– sich gegenüber Partnerstaaten aktiv für den ATT als nichtmilitärisches Mittel der präventiven Schutzverantwortung und innerhalb der EU für die Überarbeitung des Gemeinsamen Standpunktes des Rates für Rüstungsexporte einsetzen.
Als einer der Hauptwaffenexporteure weltweit wird Deutschlands Handeln Signalwirkung haben. Um die Glaubwürdig-keit der Bundesregierung angesichts der aktuell kritisierten deutschen Waffenexport-praxis zu stärken, sollten auf Bundesebene transparentere Strukturen zur Genehmigung von Waffenexporten geschaffen werden:

– durch eine vollständige Einbindung des Parlaments in die Entscheidungsfindung bei Lieferung an Staaten außerhalb der NATO,

– durch einen strikteren Kriterienkatalog für Rüstungsexporte,

– durch die Aufnahme eines Abschnittes über die Berücksichtigung und Umsetzung der Schutzverantwortung in den jährlichen Rüstungsexportbericht.

Lena Kiesewetter ist Politikwissenschaftlerin und arbeitet ehrenamtlich als wissenschaftliche Mitarbeiterin für Genocide Alert.

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