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„Nie wieder“? Ein Handlungsleitfaden für Parlamentarier zur Prävention von Massenverbrechen

Fast 2/3 aller Flüchtlinge weltweit stammen aus nur 12 von Massenverbrechen betroffenen oder bedrohten Staaten. Allein in zehn ihrer Herkunftsstaaten wurden im Jahr 2017 über 147.000 Menschen getötet, darunter über 28.400 Zivilisten. Obwohl sich nur eine sehr kleine Minderheit der Flüchtlinge in Deutschland aufhält, löste ihr Ankunft eine der intensivsten Debatten um Flüchtlinge und Fluchtursachen in der Geschichte der Bundesrepublik aus. Gefühlter Kontrollverlust und diffuse Ängste haben aber auch zum Aufschwung von Rechtspopulisten beigetragen, die für nationale Abschottung und einen Rückzug aus internationalem Engagement plädieren. Angesichts anhaltender Notstände und zahlreicher Krisensituationen wäre dies nicht nur moralisch, wirtschafts- und sicherheitspolitisch verantwortungslos, sondern auch aufgrund der Mobilität von Flüchtlingen nicht durchsetzbar.

Das Verhindern von Massenverbrechen, d.h. von Völkermorden, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und systematischen Kriegsverbrechen, stellt eine moralische und historische Verantwortung Deutschlands dar und liegt im Hinblick auf ihre katastrophalen wirtschafts- und sicherheitspolitischen Auswirkungen im ureigenen Interesse der Bundesrepublik. Die Bundesregierung hat das Verhindern von Massenverbrechen im Juni 2017 in den Leitlinien zur Krisenprävention entsprechend zur deutschen Staatsraison erklärt.

 

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Um die Staatsraison in praktische Schritte zu übersetzen und Massenverbrechen tatsächlich effektiver zu verhindern, ist eine außenpolitische Schwerpunktsetzung und Konzeptentwicklung in der Prävention von Massenverbrechen notwendig. Wie dieses Policy Paper illustriert, besitzt die Bundesrepublik einen Blinden Fleck bei der frühzeitigen Erkennung und der gezielten Prävention von Massenverbrechen. Zur Behebung ist die Erstellung eines Bestandsberichtes zur Prävention von Massenverbrechen erforderlich, der von Parlamentariern angestoßen und vom Auswärtigen Amt in Auftrag gegeben werden sollte.

Das frühzeitige Verhindern der schwersten Menschenrechtverletzungen weltweit darf kein politisches Randthema bleiben. Die Möglichkeiten parlamentarischen Engagements gehen weit über den Anstoß eines Bestandsberichtes hinaus. Zugeschnitten auf spezifische Ausschüsse und Tätigkeitsfelder entwirft dieses Paper anhand von 27 konkreten Handlungsvorschlägen eine Strategie zur Prävention von Massenverbrechen. Es basiert auf Ergebnissen eines mit dem Auschwitz Institute for Peace and Reconciliation durchgeführten Parlamentarierprojektes sowie dem Global Parliamentarians – Treffen zu Atrocity Prevention.

 

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GA Policy Paper – Handlungsleitfaden für Parlamentarier zur Prävention von Massenverbrechen

Ein niedergebranntes Haus in einem Rohingya-Dorf im nördlichen Rakhine State, August 2017 (Wikimedia/Moe Zaw (VOA))

Die Notlage der Rohingya und die Verantwortung, ethnische Säuberungen zu verhindern

Die Gewalt gegen die Rohingya in Myanmar und deren erzwungene Vertreibung hält weiter an. Obwohl die dortigen Geschehnisse als ethnische Säuberungen bezeichnen werden können, zeigt sich der UN-Sicherheitsrat unfähig, die Gewalt entsprechend zu verurteilen. Das wirft die Frage auf, was die ‚Responsibility to Protect’ in der Praxis bedeutet. Die anhaltende humanitäre Krise ist Resultat und Höhepunkt bereits lange Zeit andauernder Diskriminierung der Rohingyas. Diese muslimischen Minderheit aus dem Staat Rakhine wird weiter leiden und noch mehr Gräueltaten ausgesetzt sein, wenn die internationale Gemeinschaft weiterhin nichts unternimmt.

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Unterschrift des Koalitionsvertrages der 18. Wahlperiode des Bundestages am 16. Dezember 2013. Von links nach rechts: Sigmar Gabriel, Angela Merkel, Horst Seehofer. Martin Rulsch, Wikimedia Commons, CC-by-sa 4.0

Die Große Koalition und die Prävention von Massenverbrechen – Ein Resümee

Die Große Koalition hat sich in dieser Legislaturperiode nicht zuletzt aufgrund der Gräueltaten des Islamischen Staates in Syrien und im Irak verstärkt mit dem Thema Massenverbrechen auseinandergesetzt. Der Dialog mit Nichtregierungsorganisationen ist gesucht worden –  tatsächliche Ergebnisse sind jedoch noch nicht erkennbar. Weiterlesen

Genocide Alert Policy Brief 11/2013: Eine Agenda zur Umsetzung der Schutzverantwortung bis 2017

In der letzten Legislaturperiode hat die Umsetzung der Responsibility to Protect durch Deutschland  erste Konturen angenommen. Der Fokus lag hierbei vor allem auf der Prävention von Gräueltaten im  Rahmen der zivilen Krisenprävention. Dieses Engagement ist zu begrüßen und muss in der kommenden  Legislaturperiode weiter ausgebaut werden. Der neue Bundestag sollte die Bundesregierung aktiv und  impulsgebend durch eigene Initiativen und die Bereitstellung entsprechender Haushaltsmittel  unterstützen. Das vorliegende Genocide Alert Policy Brief beschreibt die notwendigen Schritte zu einer  Stärkung der Schutzverantwortung durch Deutschland.

Deutschland und die Schutzverantwortung   

Deutschland ist ein starker Förderer des Prinzips  Schutzverantwortung (engl. Responsibility to  Protect, RtoP) und Mitglied der sogenannten  „friends of RtoP“ Staatengruppe bei den Vereinten  Nationen. Dennoch wird das Konzept in der  deutschen Debatte oft fälschlicherweise auf ein  militärisches Eingreifen zum Schutz bedrohter  Bevölkerungen verkürzt. Die nicht-militärischen  Instrumente sind jedoch viel bedeutender für die  Verhinderung massiver Gräueltaten. Exemplarisch  zu nennen sind hier präventive Maßnahmen der  Krisenprävention und Entwicklungszusammenarbeit, die Ausbildung von Sicherheitskräften und  zivilen Fachkräften sowie diplomatische  Einflussnahme, Vermittlung in Konflikten oder die  Verhängung von Sanktionen durch EU oder UN.

Die RtoP auf nationaler Ebene umsetzen   

Die Voraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung  der Schutzverantwortung besteht in einer unzweideutigen, öffentlichen politischen Unterstützung der Norm. Deswegen sollte die deutsche  Politik die Verhinderung schwerster Menschenrechtsverbrechen als wichtigen Bestandteil der Außenpolitik anerkennen. Die Umsetzung der  Schutzverantwortung sollte sich daher im  Koalitionsvertrag der nächsten Bundesregierung befinden. Zudem sollte sie in außen-, sicherheits-,  und entwicklungspolitischen Strategiedokumenten verankert werden. Hierzu zählen insbesondere der  Aktionsplan zivile Krisenprävention der Bundesregierung, das verteidigungspolitische Weißbuch  sowie die verteidigungspolitischen Richtlinien.

Darüber hinaus sollten konkrete organisatorische  und politische Schritte unternommen werden, damit die RtoP nicht nur als völkerrechtliche Norm im  Entstehen betrachtet wird, sondern konkrete  Konsequenzen für die Außenpolitik mit sich bringt.  So ist die Durchführung eines Bestandsberichts  über die zur Verfügung stehenden Kapazitäten der  Bundesregierung zur Verhinderung von schwersten  Gräueltaten notwendig: Dieser Überblick sollte eine  Analyse bestehender Kapazitäten im Bereich des  Auswärtigen Amtes, der des BMVG, BMZ, BMI,  BMF, BMWi sowie der Nachrichtendienste mit  einbeziehen.

Der Posten des nationalen Ansprechpartners für die  RtoP sollte aufgewertet werden. Die zeitlichen  Ressourcen dieses Postens um sich mit der  Implementierung der Schutzverantwortung zu  beschäftigen, ist zu gering. Deutschland sollte hierzu einen eigenständigen RtoP-Koordinator auf  Abteilungsleiterebene in Personalunion mit dem  existierenden Beauftragten für zivile Krisenprävention des Auswärtigen Amtes schaffen. Dies  würde den gestiegenen Anforderung des Themenfeldes Rechnung tragen und durch  Bündelung der Funktionen für Krisen- und  Gräueltatenprävention zu merklichen Synergieeffekten führen.

Die Bundesregierung sollte ihre Aktivitäten im  Bereich der Krisenprävention ausbauen. Der  Aktionsplan zivile Krisenprävention sollte  überarbeitet und um die besondere Perspektive der  Verhinderung schwerster Gräueltaten erweitert  werden. Der Ressortkreis zivile Krisenprävention  wird von der Bundesregierung als Beispiel benannt,  wenn es um die nationale Umsetzung der RtoP  geht. Zwar überschneiden sich die Agenden der  Gräueltaten- und Krisenprävention, sie sind aber  nicht identisch: Die Prävention von Gräueltaten hat  eine Identifikation und Verhütung von Gefahrensituationen zum Ziel, in denen schwerste Menschenrechtsverletzungen zu befürchten sind. Weder treten Gräueltaten immer in bewaffneten Konflikten  auf, noch sind die verfügbaren Präventionsinstrumente ausschließlich ziviler Natur. In Risikosituationen kann, z.B. wie in Mazedonien im Jahr 1995, eine präventive Stationierung von Polizei-  oder Militäreinheiten für den Schutz einer  Zivilbevölkerung nötig sein. Gräueltaten treten zudem auch außerhalb bewaffneter Konflikte auf.

Die RtoP auf internationaler Ebene stärken   

Das internationale Engagement Deutschland für die  Schutzverantwortung muss gestärkt werden, sowohl  im Rahmen der EU als auch in den Vereinten Nationen. Deutschland sollte seine Expertise im  Bereich der Sicherheitssektorreform stärker  einbringen und sich aktiver an multilateralen  Polizei-, Justiz- und Militärausbildungsmissionen  beteiligen. Dies ist eine wichtige Ergänzung zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit im Justizsektor.  Die Schulung von Sicherheitskräften in den  Themenbereichen Menschenrechtsschutz, Rechtsstaatlichkeit und humanitärem Völkerrecht ist eine  essentielle Voraussetzung für den effektiven Schutz  bedrohter Zivilbevölkerungen.

Die Bundesregierung sollte zudem ihre finanzielle  Unterstützung für das Büro der Sonderberater des  UN-Generalsekretärs für die Schutzverantwortung  und die Prävention von Völkermord ausbauen. Des  Weiteren sollte sich Deutschland der Initiative des  Europäischen Parlaments für einen Europäischen  Konsens zur Schutzverantwortung anschließen. Auf  EU-Ebene sollte stärker als bisher Expertise zur  Prävention und Frühwarnung vor Menschenrechtsverbrechen kultiviert werden. Der Europäische  Auswärtige Dienst sollte gemeinsam mit den  Mitgliedstaaten einen Expertenpool zur Gräueltatenprävention aufbauen. Auch sollten Synergien  bei den existierenden Warnsystemen auf EU-Ebene  und in den Mitgliedstaaten identifiziert und genutzt  werden. Auch der neue Bundestag kann eine aktive Rolle für  eine effektive Verankerung der Prävention schwerster Menschenrechtsverbrechen in der deutschen Außenpolitik spielen. So sollte sich der  Menschenrechtsausschuss im Bundestag, ebenso  wie der Auswärtige Ausschuss und der  Unterausschuss zivile Krisenprävention und  vernetze Sicherheit regelmäßig mit der Prävention von schwersten Menschenrechtsverbrechen beschäftigen. Das Auswärtige Amt sollte diese  Ausschüsse regelmäßig über entsprechende Krisen  mit Eskalationspotential informieren.

Die für RtoP zuständigen Referate im Auswärtigen  Amt in der Abteilung Vereinte Nationen und  Globale Fragen haben kein ausreichendes Budget,  um Präventionsprojekte über punktuell hinausgehende Vorhaben zu unterstützen. Der Haushaltsposten für zivile Krisenprävention und  -reaktion sollte daher in zwei Teile getrennt und mit weiteren Mitteln ausgestattet werden. So würden  finanzielle Mittel für Prävention nicht länger  aufgrund kurzfristig notwendiger Ausgaben der  Krisenreaktion aufgebraucht. Auch sollte die  Genehmigung von Rüstungsexporten restriktiver  gestaltet und durch größere parlamentarische  Kontrollrechte flankiert werden. Menschenrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit im Zielland müssen  aus Perspektive der Prävention von Menschenrechtsverbrechen primäres Kriterium der Rüstungsexportpolitik sein.

Gregor Hofmann ist stellvertretender  Vorsitzende von Genocide Alert und wissen- schaftlicher Mitarbeiter der Hessischen  Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung

Dr. Robert Schütte ist Vorsitzender von  Genocide Alert

 Genocide Alert Policy Brief 11/2013: Eine Agenda zur Umsetzung der Schutzverantwortung bis 2017 als PDF Download