R2P Archives - Seite 4 von 5

Beiträge

Welchen Beitrag kann Deutschland für die Schutzverantwortung leisten?

Mai 31, 2012/in Artikel, Genocide Alert, Responsibility to Protect /von Genocide Alert

Am 10. Mai 2012 organisierte Genocide Alert e.V. in Zusammenarbeit mit der International Coalition for the Responsibility to Protect (ICRtoP) eine Podiumsdiskussion im Haus der Demokratie und Menschenrechte in Berlin zum Thema „Responsibility to Protect: Welchen Beitrag kann (und will) Deutschland für die Schutzverantwortung leisten?“. Bei der gut besuchten Veranstaltung, die Politik, Bürokratie, Wissenschaft und Zivilgesellschaft zusammenbrachte, wurden zentrale Fragen zur bisherigen Unterstützung und Umsetzung des Konzepts der Schutzverantwortung durch Deutschland sowie die konkrete Anwendung der RtoP in Libyen und Syrien debattiert.

Institutionelle Verankerung der Schutzverantwortung im Auswärtigen Amt

Der Moderator der Veranstaltung, Wenzel Michalski, Direktor von Human Rights Watch Deutschland, stieg direkt in die Diskussion ein und fragte, wie die Schutzverantwortung im Auswärtigen Amt institutionell verankert sei. Hermann Nicolai, Referatsleiter in der VN Abteilung im Auswärtigen Amt erklärte, dass sein Referat derzeit für die Schutzverantwortung zuständig sei, da es sich unter anderem mit konzeptionellen Fragen der Vereinten Nationen beschäftigte. Da sich seit 2005 bezüglich der Schutzverantwortung einiges geändert hätte überlege das Auswärtige Amt aber zurzeit – angestoßen von der Schaffung des „Atrocities Prevention Board“ in den USA und der Ernennung von „RtoP Focal Points“ in vielen anderen Ländern – die Verantwortlichkeit für die Schutzverantwortung in eine operativere Position zu verlegen. Wolfgang Seibel, Professor für Politik- und Verwaltungswissenschaften an der Universität Konstanz, beschrieb die Entwicklung der Beschäftigung des Auswärtigen Amtes mit der Schutzverantwortung als „steile Lernkurve“. Nach der heftigen Kritik der Entscheidung der Bundesregierung, sich in der zweiten Libyenresolution 1973 im letzten Jahr zu enthalten, habe man ab Sommer 2011 selbst in der Rhetorik des Außenministers den Begriff der Schutzverantwortung vernehmen können.

Die deutsche Position zur „Responsibility while Protecting“

Bezüglich des drei Säulenkonzeptes der Schutzverantwortung äußerte Wolfgang Seibel die Vermutung, dass die deutsche Vertretung bei den VN im Gegensatz zu der VN-Abteilung im AA in Berlin den Ansatz vertrete, das Modell nicht als ein konsekutives zu verstehen, sondern als integrales, in dem alle Säulen gleichzeitig geprüft werden. Dies sei im Gegensatz zu dem Vorschlag von Brasilien zur „Responsibility while Protecting“ zu sehen, welcher die konsekutive Anwendung der drei Säulen vertritt. Hermann Nicolai betonte, dass es im Bezug auf die Bewertung des brasilianischen Konzeptes keine Unterschiede zwischen der deutschen VN-Vertretung und der VN-Abteilung in Berlin gäbe. Der Vorschlag der Brasilianer würde im AA mit „großer Skepsis“ betrachtet, da man natürlich alle drei Säulen gleichzeitig prüfen müsse. Die Bundeskanzlerin hätte mit der brasilianischen Präsidentin höchstpersönlich darüber gesprochen und die deutschen Bedenken geäußert. Es gäbe aber auch positive Aspekte des Konzeptes: Deutschland habe die Hoffnung, dass durch den brasilianischen Vorschlag weitere RtoP-skeptische Länder für eine Unterstützung der Schutzverantwortung gewonnen werden können. Die Bundesrepublik unterstütze außerdem die Idee eines „monitoring mechanism“ für die Überwachung von autorisierten RtoP-Missionen, die auch in dem brasilianischen Vorschlag enthalten sei.

Konkrete Unterstützung der RtoP durch Deutschland

Zur konkreten Unterstützung der Schutzverantwortung durch Deutschland erwähnte Hermann Nicolai die finanzielle Unterstützung durch die Bundesrepublik für das Büro des Sondergesandten des UN Generalsekretärs für die Schutzverantwortung, Ed Luck, sowie den Einsatz Deutschlands in der „Friends of RtoP“ Gruppe in New York. Des Weiteren engagiere sich Deutschland politisch dafür, das Konzept weiter zu entwickeln, zum Beispiel im Dialog mit Brasilien und Südafrika. Das Auswärtige Amt hätte daher im Juni 2012 in Pretoria einen Workshop organisiert, um mit den Brasilianern, Südafrikanern und internationalen Experten über die RtoP zu diskutieren. Die Schutzverantwortung würde außerdem von der gesamten Europäischen Union unterstützt. So stünde im neuen Prioritätenpapier für die EU-Politik in der VN, dass der weitere Ausbau und die Operationalisierung der Schutzverantwortung zu den Prioritäten gehören. Thorsten Benner, stellvertretender Direktor des Global Public Policy Institute in Berlin, lobte das Zugehen auf die BRICS Staaten durch die deutsche Außenpolitik, da Normentwicklung nur im Dialog mit den aufstrebenden Mächten funktionieren könne. Er kritisierte aber auch, dass vom AA im Bezug auf die Schutzverantwortung keine Themenführerschaft ausginge und man lediglich reagiere und sich internationalen Entwicklungen anpasse. Man solle die Schutzverantwortung nicht allein als eine völkerrechtliche Frage sehen, die man über die nächsten Jahrzehnte ausarbeiten müsse, sondern diese als eine politisch-moralische Verpflichtung verstehen, die Deutschland im Jahre 2005 eingegangen sei.

Ein „Atrocities Prevention Board“ in Deutschland?

Auf die Frage, ob und in welcher Form man in Deutschland eine ähnliche Koordinierungseinheit wie das „Atrocities Prevention Board“ in den USA schaffen sollte, antwortete Marina Schuster, Bundestagsabgeordnete und Sprecherin der FDP-Bundestagsfraktion für Menschenrechte, dass sie sich einer solchen Idee zwar nicht entgegen stellen würde. Anstatt nationale Konzepte auszubauen, würde sie jedoch eine größere multilaterale Anstrengung bevorzugen. Hermann Nicolai befand die gegenwärtigen Strukturen als ausreichend. Die Arbeitsgruppe zum Ressortkreis zivile Krisenprävention beschäftigte sich mit ähnlichen Fragen wie das „Atrocities Prevention Board“. Der Ressortkreis und dessen Beirat zusammengenommen wären in ihrer Zusammensetzung nicht viel anders als das amerikanische Modell. Die Schutzverantwortung sei zwar im Ressortkreis noch nicht diskutiert worden, wäre aber dort bald Thema. Robert Schütte, Vorsitzender von Genocide Alert, warnte, dass man vorsichtig sein sollte, dass die RtoP nicht unter ziviler Krisenprävention subsumiert würde, da sie das darüber liegende Konzept sei und die Krisenprävention lediglich ein Teil davon sein sollte.

Die Libyenintervention und die deutsche Enthaltung

Im Bezug auf die NATO Intervention in Libyen im letzten Jahr erinnerte Robert Schütte daran, dass man sich bei aller Kritik in Deutschland bewusst machen sollte, was passiert wäre, wenn die NATO nicht eingegriffen hätte. Er sei sich sicher, dass in diesem Fall die Frage gestellt worden wäre, wie „nach Ruanda, nach Srebrenica, nach den langen Diskussionen zur Schutzverantwortung, unter den Augen der Welt, angekündigt, ein großes Massaker in Benghazi hat stattfinden können“. Thorsten Benner befand, dass man es sich zu einfach mache, wenn man die NATO-Mission, so wie sie gelaufen sei, für gut heißen würde. Er argumentierte, die NATO hätte nach dem verhinderten Massaker in Benghazi erst einmal den Sieg erklären sollen, um anschließend alle Optionen neu zu bewerten. Auch wenn die Kritik und Argumente gegen die RtoP, insbesondere von Russland und China, oft scheinheilig wären, hätte man es diesen Kritikern durch die Implementierung der Libyenmission zu leicht gemacht. Im Bezug auf die deutsche Enthaltung bei der Resolution 1973, die die NATO-Intervention autorisierte, kritisierte Wolfgang Seibel die Entscheidung der deutschen Bundesregierung, in einem solchen „glasklaren RtoP-Fall“ die internationale Gemeinschaft nicht zu unterstützen. Marina Schuster stellte fest, dass keine Partei im deutschen Bundestag eine Beteiligung an einer Mission in Libyen befürwortet oder gefordert hätte und sie die Position vieler – man hätte mit „Ja“ stimmen, sich aber dann trotzdem nicht beteiligen sollen – kritisch sehe.

Deutsche Verantwortung im RtoP-Fall Syrien

Hinsichtlich der Lage in Syrien und der Blockadehaltung Russlands und Chinas im Sicherheitsrat beschrieb Marina Schuster ein „Gefühl der Ohnmacht“. Man habe die im parlamentarischen Bereich zur Verfügung stehenden Mittel genutzt und zum Beispiel mit dem russischen Botschafter Gespräche geführt. Wolfgang Seibel bemerkte, dass es in Syrien nicht um eine militärische Intervention ginge, da sich Syrien in einer äußerst komplexen geopolitischen Lage befände und eine Intervention nicht die gleichen Erfolgschancen wie in Libyen hätte. Seiner Meinung nach sollte Deutschland mehr tun um die Länder, die im Sicherheitsrat weitere Maßnahmen blockierten, insbesondere Russland und China, mehr unter Druck zu setzen. Deutschland solle trotz eventuell dem entgegen stehenden Wirtschaftsinteressen eine „klare Sprache“ sprechen. Herrmann Nicolai entgegnete dem, dass es nicht zielführend sei, dies öffentlich zu tun und man durch Diplomatie inzwischen zumindest die Mission von Kofi Annan möglich gemacht habe. Robert Schütte warnte, dass man sich auch auf nationalstaatlicher Ebene Gedanken machen müsse, welche Handlungsoptionen es gäbe, wenn diese Mission scheitere.

Notwendige Maßnahmen zur Umsetzung der Schutzverantwortung

Die Podiumsteilnehmer nannten eine Reihe von notwendigen Maßnahmen, die die internationale Gemeinschaft und Deutschland ergreifen sollten, um eine bessere Umsetzung der Schutzverantwortung zu erreichen. Thorsten Benner sprach sich für eine Stärkung der Überwachungskapazitäten der Vereinten Nationen aus, damit diese die Verletzung der Schutzverantwortung von Seiten der Staaten überwachen können.

Marina Schuster berichtete, dass sie in der parlamentarische Versammlung des Europarates einen Bericht vorgelegt habe, der eine Folgekonferenz der „International Commission on Intervention and State Sovereignty“ (ICISS) vorschlage, um strittige Fragen zur RtoP im Völkerrecht zu klären. Der Bericht sei von der parlamentarischen Versammlung beschlossen und an den VN-Generalsekretär Ban Ki-moon gesendet worden. Deutschland müsse sich dafür einsetzen, dass das Konzept nicht diskreditiert oder missbraucht würde. Robert Schütte, betonte, dass es notwendig sei „Schutz von Zivilisten“ als Konzept genau zu definieren. Obwohl die Vereinten Nationen seit 1999 dies als Aufgabe in Mandaten von VN-Missionen verankern, sei immer noch nicht genau ausbuchstabiert, was dies genau bedeute. Auch Wolfgang Seibel erinnerte, dass die RtoP tagtäglich in Peacekeeping-Missionen eine Rolle spiele. Man müsse dafür sorgen, dass diese ausreichend ausgestattet sind, um ihre Mandate erfüllen zu können.

Politischer Wille für die Schutzverantwortung in Deutschland?

Ein zentraler Punkt für die Unterstützung der Schutzverantwortung durch Deutschland, der von vielen der Podiumsteilnehmer angesprochen wurde, war die Frage des politischen Willens in Deutschland. Thorsten Benner bemerkte, dass die Bundeskanzlerin, die sich vielen außenpolitischen Themen angenommen habe, die Schutzverantwortung nicht öffentlich unterstützt. Dies lege daran, dass man in Deutschland mit diesem Thema als Politiker nichts gewinnen könne. Er lobte die Arbeit von Genocide Alert als „eine der wenigen NGOs in Deutschland“, die bei dem Thema Druck ausübten und betonte den Bedarf an mehr Überzeugungsarbeit in Politik und Gesellschaft. Wolfgang Seibel stellte den Unterschied der politischen Unterstützung der Libyenintervention in Frankreich und Großbritannien gegenüber Deutschland hervor. In den ersten beiden Ländern habe es eine breite Befürwortung des Einsatzes, auch durch die jeweilige Opposition und in der Bevölkerung, gegeben. Die dortigen Regierungen hätten es sich im Gegensatz zu der deutschen schlecht leisten können, nicht zu intervenieren. Auf eine Frage aus dem Publikum, ob die Schutzverantwortung nicht nur eine vorgeschobene Deckung für militärische Interventionen sei, entgegnete er, dass die nur in Fällen schlimmster Massenverbrechen greife. Dies seinen Kriegsverbrechen, ethnische Säuberungen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermord. Man müsse sich dann konkret mit der Frage der moralischen Verantwortung auseinandersetzen, wenn man in Fällen wie Srebrenica und Ruanda, aber auch Benghazi nicht eingreife, sondern zuschaue. Robert Schütte hob auch abschließend den Widerspruch hervor, dass die deutsche Bevölkerung in einer Umfrage zur Libyenintervention zwar mit einer Zweidrittelmehrheit eine Intervention befürwortete, eine deutsche Beteiligung an dieser aber mit der gleichen Mehrheit ablehnte. Er sprach sich dafür aus, in Deutschland auch eine „Freundesgruppe“ der Schutzverantwortung zu schaffen, um dem Thema in Politik und Gesellschaft mehr Prominenz zu geben. Die von Genocide Alert organisierte Veranstaltung wäre ein Versuch, zu diesem Prozess beizutragen.

Sarah Brockmeier

Klicken Sie hier für die PDF Version des Berichtes. Hier zum Programmheft der Veranstaltung. Eine Videoaufnahme der Veranstaltung wird bald auf dieser Seite veröffentlicht.

Podiumsdiskussion: „‚Responsibility to Protect‘: Welchen Beitrag kann (und will) Deutschland für die Schutzverantwortung leisten?“

Mai 2, 2012/in Artikel, Genocide Alert, Responsibility to Protect /von Genocide Alert

Genocide Alert e.V. freut sich, zu einer spannenden Podiumsdiskussion zum Thema ‚Deutschland und die Schutzverantwortung‘ einzuladen. Die Podiumsdiskussion wird veranstaltet von Genocide Alert in Zusammenarbeit mit der „International Coalition for the Responsibility to Protect“ (ICRtoP).

Das Konzept der Schutzverantwortung basiert auf der Überzeugung, dass der Schutz des Menschen die oberste Aufgabe jeglichen staatlichen Handelns darstellt. Sollte ein Staat nicht fähig oder willens sein, seine Bürger vor Massenverbrechen zu schützen, geht diese Verantwortung zum Schutz der Bevölkerung auf die Staatengemeinschaft über. Vor dem Hintergrund der Konflikte in Libyen und Syrien wollen wir mit politischen Entscheidungsträgern und Experten diskutieren, wie die Schutzverantwortung durch Deutschland in Zukunft konkret umgesetzt werden kann und sollte.

Die Veranstaltung findet statt am: Donnerstag, 10.05.2012, 19.00 Uhr, im Robert-Havemann-SaaHaus der Demokratie und Menschenrechte, Greifswalder Str. 4, 10405 Berlin.

Die Veranstaltung „Responsibility to Protect‘: Welchen Beitrag kann (und will) Deutschland für die Schutzverantwortung leisten?“ wurde auf Video aufgenommen und kann über den YouTube-Kanal von Genocide Alert abgerufen werden.

Programm:

19.00 Begrüßung

Genocide Alert & Schutzverantwortung, Sven Scheid, Genocide Alert

19.10 Diskussion:

Wurde Deutschland seiner internationalen Verantwortung bei der Umsetzung der Schutzverantwortung bisher gerecht?
Welchen Beitrag kann (und will) Deutschland zukünftig für die Schutzverantwortung leisten?

Podiumsteilnehmer:

Marina Schuster (FDP), MdB

Christoph Strässer (SPD), MdB (angefragt)

Prof. Dr. Wolfgang Seibel, Universität Konstanz

Hermann Nicolai, Auswärtiges Amt

Thorsten Benner, Global Public Policy Institute

Robert Schütte, Genocide Alert

Moderation: Wenzel Michalski, Direktor Human Rights Watch Deutschland

20.30 Fragen aus dem Publikum

21.00 Empfang

Um eine Anmeldung wird gebeten unter sekretariat@genocide-alert.de.

Für Fragen zur Veranstaltung, wenden Sie sich bitte an Sven Scheid, Genocide Alert e.V., sven.scheid@genocide-alert.de.

Mehr Informationen zur Schutzverantwortung und Genocide Alert finden Sie unter www.schutzverantwortung.de und www.genocide-alert.de.

Hier zur PDF Version der Einladung.

Factsheet: Die dritte Säule der Schutzverantwortung

April 30, 2012/in Artikel, Portal Schutzverantwortung, Responsibility to Protect /von Genocide Alert

Factsheet: Die dritte Säule der Schutzverantwortung: Die rechtzeitige und entschlossene Reaktion auf Massenverbrechen von Gregor Hofmann, 30.04.2012 Im Sommer 2012 debattiert die Generalversammlung der Vereinten Nationen die “dritte Säule” der Schutzverantwortung oder “Responsibility to Protect.” In diesem Factsheet übersetzt und ergänzt Genocide Alert die Publikation “Clarifying the Third Pillar of the Responsibility to Protect” der International Coalition for the Responsibility […]

Genocide Alert Policy Brief: Syrien am Abgrund: Eine menschen- und völkerrechtliche Bestandsaufnahme der Gewalt gegen die Zivilbevölkerung

April 15, 2012/in Artikel, Responsibility to Protect, Wie weiter in Syrien? /von Genocide Alert

Die anhaltende Gewalt in Syrien, die am 25. April 2011 mit der ersten großangelegten Militäraktion in Dara begann und sich seither stetig intensiviert, hat inzwischen zu unzähligen Verstößen des Assad Regimes gegen das Völkerrecht geführt. Im Folgenden gibt Genocide Alert ein Überblick über die zentralen Völkerrechtsverletzungen des Regimes in Syrien und stellt diese den Reaktionen der Weltgemeinschaft gegenüber. Genocide Alert kommt zu dem Schluss, dass sich die Regierung in Damaskus nicht nur schwerer Menschenrechtsverletzung schuldig gemacht hat, sondern auch Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie Kriegsverbrechen begangen hat.

1. Verletzung von Menschenrechten

Menschenrechte sind insbesondere im Völkervertragsrecht und im Völkergewohnheitsrecht verankert. Es handelt sich dabei um Gewährleistungen eines Staates gegenüber Individuen. So hat auch die syrische Regierung grundsätzlich eine Schutzpflicht gegenüber den eigenen Staatsbürgern, auch solchen, die gegen die bestehenden Machtverhältnisse demonstrieren. Vereinzelte, gewalttätige Ausschreitungen entbinden den Staat nicht von seinen völkerrechtlichen Pflichten. Gezielte Tötungen von Demonstranten, die Benutzung von Zivilisten als menschliche Schutz-Schilde („human shields“), willkürliche Festnahmen, Misshandlungen, erzwungenes Verschwinden sowie andere gewaltsame Maßnahmen des Assad-Regimes gegen unbewaffnete Bürger verletzen daher folgende völkerrechtliche Garantien:

Recht auf Leben

Das Recht auf Leben ist ein fundamentales Menschenrecht und insbesondere im Internationalen Pakt für bürgerliche und politische Rechte (IPbpR, Art. 6; http://www2.ohchr.org/english/law/ccpr.htm/; http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/360806/publicationFile/3618/IntSozialpakt.pdf) und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR, Art. 3; http://www.un.org/depts/german/grunddok/ar217a3.html) sowie in der arabischen Charta der Menschenrechte (Art. 5; http://www.un.org/depts/german/menschenrechte/arab.pdf) kodifiziert. Das Recht auf Leben ist zudem völkergewohnheitsrechtlich anerkannt. Hiernach darf niemand absichtlich getötet werden.

Folterverbot

Art. 7 IPbpR, Art. 5 AEMR sowie Art. 4 c) der arabischen Charta der Menschenrechte verbieten Folter und grausame, unmenschliche und erniedrigende Behandlung. Das Folterverbot ist ferner in der Anti- Folterkonvention (http://www2.ohchr.org/english/law/cat.htm) kodifiziert. Das Verbot der Folter genießt nach ganz überwiegender Meinung völkergewohnheitsrechtlichen Status und ist selbst in der syrischen Verfassung von 1973 enthalten.

Recht auf Freiheit und Sicherheit

Das in Art. 9 und Art. 10 IPbpR, in Art. 6 der AEMR und Art. 8 der arabischen Charta der Menschenrechte garantierte Recht auf Freiheit, Sicherheit und menschenwürdige Behandlung bei Festnahme schützt vor willkürlicher Freiheitsentziehung und Haft.

Recht auf Meinungsfreiheit

Schließlich schützt das Recht auf Meinungsfreiheit (vgl. Art. 19 IPbpR, Art. 19 AEMR, Art. 26 arabische Charta der Menschenrechte) die freie Meinungskundgabe und Art. 21 IPbpR, Art. 20 AEMR und Art. 28 arabische Charta der Menschenrechte die Versammlungsfreiheit.

2. Verstöße gegen das Völkerstrafrecht

Wie das nationale Strafrecht sanktioniert auch das Völkerstrafrecht (völker-) rechtswidriges Verhalten Einzelner. Das Völkerstrafrecht umfasst insbesondere die sogenannten „core crimes“: Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression. Im Falle Syriens kommt vor allem die Strafbarkeit von Präsident Assad, aber auch anderer syrischer Befehlshaber, in Betracht.

Verbrechen gegen die Menschlichkeit

Der Tatbestand „Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ setzt zunächst einen Angriff gegen die Zivilbevölkerung voraus. Dieser muss ferner groß angelegt oder systematisch sein (vgl. Art. 7 Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (http://www.un.org/depts/german/internatrecht/roemstat1.html).

Ein Angriff gegen die Zivilbevölkerung meint die mehrfache Begehung der im Statut des IStGH unter Art. 7 genannten Einzeltaten. Menschenrechtsorganisationen als auch UN- Organe dokumentieren Mord, Freiheitsentzug, Folter, Verschwindenlassen von Personen, Vergewaltigungen und andere unmenschliche Handlungen ähnlicher Art. Ferner ist insbesondere die von der syrischen Regierung befohlene Verlegung von Antipersonenminen, die keinen gesteigerten militärischen Nutzen haben, sondern in den meisten Fällen nur zivile Opfer fordern, ein Beleg für das gezielte militärische Vorgehen gegen die Zivilbevölkerung.

Ein Angriff ist groß angelegt, wenn er eine große Anzahl an Opfern fordert. Seit Beginn des militärischen Vorgehens gegen die eigene Bevölkerung vor 11 Monaten sind ca. 9000 Menschen getötet und zahllose Verletzungen von Menschenrechten und fundamentalen Freiheitsrechten begangen worden.

Ein Angriff ist systematisch, wenn er qualitativ gezielt vorgenommen wird. Seit Mai 2011 hat die syrische Armee eindeutige „shoot to kill“ Befehle erhalten. Nicht nur aufständische Rebellen, sondern auch nichtbewaffnete Demonstranten wurden willkürlich erschossen, sowie verschleppt, gefoltert oder auf andere Weise misshandelt. Die Situation in Syrien gestaltet sich daher nicht als bloßer Konflikt zwischen Regierungstruppen und bewaffneten Rebellen oder Terroristen. Die Proteste in Syrien haben vielmehr ihren Ursprung im Arabischen Frühling – eine gewaltfreie, zivile Protestbewegung. Das brutale Vorgehen des Assad Regimes richtete sich demnach gegen die Zivilbevölkerung.

Kriegsverbrechen

Der Straftatbestand „Kriegsverbrechen“ setzt zunächst das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts voraus (vgl. Art. 8 des IStGH Statuts), wobei im Falle Syrien nur das Vorliegen eines nicht- internationalen bewaffneten Konflikts in Frage kommt. Bloße innere Unruhen und Spannungen stellen jedoch noch keinen bewaffneten Konflikt dar. Vielmehr müssen die oppositionellen Rebellen eine bestimmte Befehlsstruktur und einen bestimmten Organisationsgrad aufweisen. Ferner wird eine gewisse territoriale Beherrschung seitens der Rebellen vorausgesetzt. Schließlich muss es sich in zeitlicher Hinsicht, um lang anhaltende bewaffnete Gewalt handeln. Ein Teil der syrischen Demonstranten hat sich – auch mit Unterstützung von Deserteuren der syrischen Armee – militarisiert und lässt zudem eine klare Kommandostruktur erkennen. Zudem können Homs und Idlib – als Hochburgen der Aufständischen – zumindest zeitweise als allein von den Rebellen beherrschtes Gebiet betrachtet werden. Der Dauerbeschuss von Homs, Idlib, Hama und Deraa, sowie deren Stürmung durch die syrische Armee, gefolgt von andauernden Kämpfen zwischen den Aufständischen und den staatlichen Streitkräften, entspricht schließlich spätestens seit Februar 2012 den Voraussetzungen des Tatbestandes in Hinblick auf die Qualität und Quantität der Gewaltanwendung. Inzwischen muss daher von einem bewaffneten, nicht- internationalen Konflikt ausgegangen werden.

In einem nicht-internationalen Konflikt fällt unter den Begriff des Kriegsverbrechens abermals insbesondere der vorsätzliche Angriff auf die Zivilbevölkerung als solche oder auf einzelne Zivilpersonen, die an den Feindseligkeiten nicht unmittelbar teilnehmen (vgl. Art. 8 Abs. 2 (e) (i) IStGH Statut). Absichtliche Tötungen von Demonstranten, Benutzung von Zivilisten als „human shields“, willkürliche Festnahmen, Misshandlungen, erzwungenes Verschwinden sowie andere gewaltsame Maßnahmen gegen unbewaffnete Bürger sind mithin verbotene Handlungen auch in einem bewaffneten Konflikt.

Fazit

Genocide Alert gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die syrische Regierung gewaltsam gegen die eigene Zivilbevölkerung vorgeht und dabei gegen fundamentale Menschenrechte verstößt. Nach Auffassung von Genocide Alert ist auch der Tatbestand des Verbrechens gegen die Menschlichkeit als auch des Kriegsverbrechens verwirklicht.

Es ist beklagenswert, dass die Weltgemeinschaft die Tötung tausender syrischer Bürger durch ihre Regierung hinnimmt. Die deutlichste Reaktion war bislang das unverbindliche presidential statement des Sicherheitsrates vom 21. März 2012. Rechtsverbindliche Maßnahmen durch den UN-Sicherheitsrat wurden stets durch China und Russland verhindert. Dem gleichen Schicksal droht auch eine Anklage Assads durch den IStGH zu erliegen. Zudem ist Syrien keine Vertragspartei des Römischen Statutes des IStGH, so dass auch die Anklage auf Initiative eines anderen Staates oder auf Initiative des IStGH-Anklägers selbst ausscheidet. In Anbetracht der unaufhörlichen Gewalt ist zu befürchten, dass auch der von UN-Vermittler Kofi Annan ausgehandelten Abzug aller Militäreinheiten aus Städten sowie Feuerpause zwischen Regierung und Rebellen keinen nachhaltigen Erfolg haben wird. Es ist an der Zeit, die Haltung des UN-Sicherheitsrates und vor allem der Veto-Mächte China und Russland in den Fokus der öffentlichen Kritik zu rücken.

Sinthiou Estelle Buszewski

Syrien Interview von Genocide Alert mit Völkerrechtler Professor Kreß

Februar 15, 2012/in Artikel, Internationaler Strafgerichtshof, Responsibility to Protect, Wie weiter in Syrien? /von Genocide Alert

Schlüsselaussagen des Interviews:

Viel spricht dafür, dass in Syrien Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen werden. Deshalb ist die Krise in Syrien ein Fall für die internationale Schutzverantwortung.
Die UN Generalversammlung könnte durch eine Verurteilung Syriens weiteren diplomatischen Druck aufbauen.
Die Einrichtung einer Schutzzone auf syrischem Territorium durch die Türkei führte ebenso in eine völkerrechtliche Grauzone wie Waffenlieferungen an die syrische Opposition.
Ein direkte diplomatische, finanzielle und friedlich-logistische Unterstützung der syrischen Opposition wäre in Anbetracht der systematischen Menschenrechtsverletzungen des syrischen Regimes völkerrechtlich gut begründet.

__________________________________________________________________________

Genocide Alert: Handelt es sich bei den Menschenrechtsverbrechen in Syrien um eine Situation der Schutzverantwortung („Responsibility to Protect“)?

Prof. Kreß: Inzwischen fällt es schwer, sich dieses Eindrucks zu erwehren. Zu Beginn der Gewaltanwendung in Syrien war von außen betrachtet nicht klar, ob es sich nicht vielleicht um räumlich begrenzte und spontane Gewaltexzesse der Sicherheitskräfte handelte. Die Informationen, die uns jetzt aus Syrien erreichen, sprechen indessen recht eindeutig für einen konzertierten Angriff der Staatsgewalt gegen einen Teil der eigenen Bevölkerung, die im Kern friedliche Opposition, wo immer im Land sich diese zeigt oder vermutet wird.

Genocide Alert: Kann man Ihrer Meinung nach von einem bewaffneten Konflikt in Syrien sprechen?

Prof. Kreß: Da habe ich erhebliche Zweifel. Denn hierzu müsste der syrischen Staatsmacht mindestens eine einigermaßen organisierte gegnerische Konfliktpartei in einer quasi-militärischen Auseinandersetzung entgegentreten. An dieser Stelle hat sich die Situation in Syrien jedenfalls bislang anders entwickelt als in Libyen.

Genocide Alert: In welcher Form hat das syrische Regime Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen?

Prof. Kreß: Der Begriff der Verbrechen gegen die Menschlichkeit setzt einen ausgedehnten oder systematischen Angriff eines Kollektivs gegen eine Zivilbevölkerung voraus. Wann Menschenrechtsverletzungen die Schwelle eines solchen Angriffs erreichen, ist noch nicht abschließend geklärt. Überzieht die Regierung eines Staates eine erstarkende Opposition systematisch mit Mord und Folter, ist ein solcher Angriff gegeben. Hierum geht es in Syrien.

Genocide Alert: Welche Handlungsmöglichkeiten bestehen nun noch nach dem Veto Russlands und Chinas im UN Sicherheitsrat? Wäre eine Behandlung der Situation auch im Rahmen der UN Generalversammlung möglich, z.B. gemäß der Uniting for Peace-Prozedur?

Prof. Kreß: Nach der Satzung der Vereinten Nationen ist die Generalversammlung nicht befugt, über die Anwendung von Zwangsmaßnahmen zu beschließen. Insoweit verfügt der Sicherheitsrat über das Monopol der Entscheidung. Die Generalversammlung hatte im Zuge der Korea-Krise der 1950er Jahre versucht, dieses Monopol durch die von Ihnen angesprochene Uniting for Peace-Resolution aufzubrechen. Doch ist dieser Versuch nicht zu einer informell satzungsändernden Praxis erstarkt, wie der Internationale Gerichtshof in einem Rechtsgutachten der 1960er Jahre festgestellt hat. In demselben Gutachten hält der Gerichtshof indessen fest, dass die Generalversammlung nicht schon deshalb daran gehindert ist, sich mit einer Situation zu befassen, die den internationalen Frieden bedroht, weil diese Situation auf der Tagesordnung des Sicherheitsrats steht. Die Generalversammlung könnte Syrien also durchaus verurteilen, obgleich eine solche Verurteilung im Sicherheitsrat gescheitert ist. In Verbindung mit dem Druck, den die Arabische Liga derzeit auf Syrien ausübt, würde ein solches Vorgehen ein willkommenes Zeichen gegen das Assad-Regime aussenden und zugleich einen weiteren Beleg dafür liefern, dass Russland und China in dieser Frage isoliert sind.

Genocide Alert: Derzeit werden verschiedene Szenarien für ein stärkeres internationales Engagement zu Gunsten der syrischen Opposition durchgespielt. Eine der dabei wiederholt genannten Optionen wäre die Einrichtung einer Schutzzone durch die Türkei auf syrischem Boden an der Grenze der beiden Länder. Wäre solch ein Schritt völkerrechtswidrig? Könnte die Türkei vor dem Hintergrund syrischer Flüchtlingsströme eine solche Maßnahme als Selbstverteidigung geltend machen?

Prof. Kreß: Die Türkei begäbe sich hierdurch in eine völkerrechtliche Grauzone. Denn die Einrichtung und Durchsetzung einer solchen Schutzzone auf syrischem Boden ohne die Erlaubnis Syriens wäre eine Gewaltanwendung gegen diesen Staat. Auf das in der Satzung der Vereinten Nationen verbriefte Selbstverteidigungsrecht könnte sich die Türkei hierzu trotz Flüchtlingsströmen aus Syrien nicht berufen. Einen anderen Rechtstitel zur grenzübergreifenden Gewaltanwendung ohne Mandat des Sicherheitsrats sieht die Satzung der Vereinten Nationen nicht vor. Allerdings ist in der neueren Praxis verschiedentlich geltend gemacht worden, dass Gewalt zur Beendigung schwerster und in größtem Umfang begangener Menschenrechtsverletzungen angewandt werden dürfe. So hat beispielsweise Großbritannien 1991 die Einrichtung und Durchsetzung einer Flugverbotszone zum Schutz der irakischen Kurden vor dem Angriff Saddam Husseins begründet, ohne dass dies in der internationalen Staatengemeinschaft auf nennenswerte Kritik gestoßen wäre. Die Frage ist, ob sich diese Praxis so weit verdichtet hat, dass an diesem Punkt von einer informellen Änderung der Satzung der Vereinten Nationen gesprochen werden könnte. Hier bestehen gewichtige Zweifel, zumal der Kosovo-Einsatz der Vereinten Nationen die blockfreien Staaten zu einem (freilich abstrakten) Bekenntnis gegen die so genannte unilaterale humanitäre Intervention veranlasst hat. In dieser Situation geht jeder Staat, der sich zur Durchführung einer unilateralen humanitären Intervention entschließt, ein völkerrechtliches Risiko ein. Gleichzeitig besteht natürlich die Chance, die Entwicklung hin zur Herausbildung einer Erlaubnis zur unilateralen Gewaltanwendung im humanitären Extremfall zu konsolidieren, wenn es gelingt, einen weiteren erfolgreichen Präzedenzfall zu setzen, d.h. mit einem entsprechenden Gewalteinsatz keine nennenswerte internationale Kritik hervorzurufen.

Genocide Alert: Wie wäre es völkerrechtlich zu bewerten, wenn die Arabische Liga die Türkei zur Vornahme einer humanitären Intervention mandatieren würde?

Prof. Kreß: Die inzwischen sehr deutliche Kritik der Arabischen Liga am Vorgehen Syriens ist sehr zu begrüßen. Es ist deshalb richtig, dass die westlichen Staaten die enge Abstimmung mit der Liga als der maßgeblichen Regionalorganisation suchen. Als Regionalorganisation – um zu Ihrer Frage zu kommen – kann die Arabische Liga allerdings nicht vom Gewaltverbot der Satzung der Vereinten Nationen dispensieren. Die Unterstützung der Errichtung einer Schutzzone auf syrischem Staatsgebiet durch die Arabische Liga würde lediglich die Chance erhöhen, dass die Staatengemeinschaft wohlwollend oder jedenfalls duldend auf eine solche begrenzte humanitäre Intervention reagiert. Ganz allgemein gilt übrigens, dass jeder Staat, der einen Gewalteinsatz zur Abwendung einer humanitären Katastrophe erwägt, gut beraten ist, sich in ein Staatenkollektiv einzufügen, um dem Verdacht zu begegnen, das humanitäre Motiv bemäntele vielleicht lediglich nationale Machtinteressen.

Genocide Alert: Welche mit dem Völkerrecht zu vereinbarende Möglichkeiten zur Unterstützung der syrischen Opposition stehen zur Verfügung? Wo ist die Grenze zu einer illegalen Einmischung in die inneren Angelegenheiten des Landes zu ziehen?

Prof. Kreß: Zunächst kommen sämtliche Maßnahmen in Betracht, die das Assad-Regime zwar als „unfreundlich“ bewerten mag, die jedoch keiner völkerrechtlichen Verhaltensnorm und insbesondere nicht dem Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten widersprechen. Ein Beispiel ist der Abbruch der diplomatischen Beziehungen. Im Übrigen kann man sich völkerrechtlich auf den Standpunkt stellen, die massiven Menschenrechtsverletzungen Syriens berechtigten die übrigen Staaten zur Durchführung von so genannten Gegenmaßnahmen (früher sprach man von Repressalien), um das syrische Regime von weiteren Völkerrechtsverletzungen abzubringen. Solche Gegenmaßnahmen, die man vorzugsweise im kollektiven Verbund wird durchführen wollen, könnten Handlungen einschließen, die ansonsten gegen Völkerrecht verstießen und insbesondere als völkerrechtswidrige Intervention zu bewerten wären. Die Europäische Union hat ja bereits beschlossen, Vermögenswerte solcher Personen einzufrieren, die vorrangig für die Menschenrechtsverletzungen verantwortlich sind. Zu denken ist weiterhin an die finanzielle Unterstützung der syrischen Opposition. Weitere Maßnahmen, die in diesem Zusammenhang erwogen werden könnten, wäre die Erlaubnis zur Eröffnung von Verbindungsbüros auf dem eigenen Staatsgebiet oder die Lieferung von Satellitentelefonen und ähnlicher Ausrüstung, um der syrischen Opposition so dabei zu helfen, mit der Weltöffentlichkeit zu kommunizieren. Völkerrechtlich heikel wird es bei Waffenlieferungen. Denn der Internationale Gerichtshof hat Waffenlieferungen an eine nicht-staatliche Bürgerkriegspartei auf die Schwelle der Gewaltanwendung gehoben und damit den Spielraum für die völkerrechtliche Rechtfertigung eingeschränkt. Völkerrechtspolitisch lässt sich an dieser Stelle sicher trefflich streiten. So sinnvoll es grundsätzlich ist, Waffenlieferungen an die nicht-staatliche Bürgerkriegspartei auszuschließen, so fragwürdig erscheint ein kategorisches völkerrechtliches Verbot, einer vom staatlichen Militär oder staatlichen Sicherheitskräften angegriffenen Zivilbevölkerung dabei zu helfen, sich zu verteidigen.

Genocide Alert: Ist Syrien verpflichtet humanitären Organisationen Zugang zu gewähren?

Prof. Kreß: Die Pflicht des Gebietsstaates, humanitären Organisationen Zugang zu gewähren, damit diese bei Bedarf unparteiisch Hilfe leisten können, ist im Völkerrecht der bewaffneten Konflikte ausdrücklich geregelt. Im Friedenszustand sollte im Ergebnis nichts anderes gelten, wenn sich ein Teil der Bevölkerung in akuter Lebensgefahr befindet. Die aktuelle internationale Diskussion, die vor allem im Hinblick auf Notlagen in der Folge von Naturkatastrophen geführt wird, deutet denn auch stark in diese Richtung. Doch hilft die hier diskutierte Pflicht natürlich praktisch nicht, wenn die schwere Notlage erst durch den Angriff der Regierung des Gebietsstaates heraufbeschworen wird. Denn eine solche Regierung wird den Zugang verweigern, und um diesen mit Gewalt durchzusetzen, müsste man wiederum bereit sein, eine völkerrechtliche Grauzone zu betreten.

*Prof. Kreß ist Inhaber des Lehrstuhls für deutsches Strafrecht, europäisches Strafrecht, Völkerstrafrecht sowie für Friedenssicherungs- und Konfliktsvölkerrecht an der Universität zu Köln. Er war Mitglied der deutschen Regierungsdelegation bei der Staatenkonferenz in Rom zur Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofes (IStGH) und ist seit 2003 wissenschaftliches Mitglied der deutschen Regierungsdelegationen in der Staatenversammlung des IStGH. Bei der ersten Überprüfungskonferenz zum Statut des IStGH im letzten Jahr in Kampala hat Prof. Kreß an dem Verhandlungsdurchbruch zum Verbrechen der Aggression (Crime of Aggression) mitgewirkt.

Das Gespräch führten Esther Iglesias Gonzalez und Robert Schütte am 15.02.2012

Das Interview mit Prof. Kreß in PDF.

Syrien – von der arabischen zur internationalen Lösung

Januar 29, 2012/in Artikel, Responsibility to Protect, Wie weiter in Syrien? /von Genocide Alert

Auf Grund der erneuten Zunahme der Gewalt in Syrien zieht die Arabische Liga ihre Beobachter mit sofortiger Wirkung ab. Der gesamte Friedensplan unter Aufsicht des Staatenbundes droht zu scheitern, da Syrien die Lösungsvorschläge der Arabischen Liga entscheidend zurückweist. Vor allem die Golf Staaten um Saudi-Arabien scheinen die Geduld mit dem Assad-Regime zu verlieren. Aber auch innerhalb der Arabischen Liga gibt es große Differenzen. Russland steht zwar weiterhin zu seinem Verbündeten in Damaskus, deutet jedoch leise Töne des Zweifelns an.

Die angedachten Ziele der Beobachtermission scheinen in weite Ferne gerückt. Die Aufgabe der Mission bestand in der Überwachung des ausgehandelten Friedensplans und einer unabhängigen Bewertung der Lage in Syrien. Die Forderungen an das Assad-Regime lauteten:

1.    Der Abzug aller Truppen aus den umkämpften Städten
2.    Die Freilassung von Gefangenen
3.    Die Einleitung von Gesprächen mit der Opposition

Keine dieser Forderungen wurde erfüllt. Vor allem die syrische Opposition erhebt schwere Vorwürfe gegen die Liga und ihre Beobachter. Ihnen wird vorgeworfen sich von der syrischen Regierung einnehmen zu lassen. Zwei Beobachter quittierten ihren Dienst in Syrien bereits vorzeitig. Der algerische Autor Anwar Malek nannte den Einsatz eine „Farce“. Assads Sicherheitsleute hätten mit gezielter Täuschung versucht ihn und seine Kollegen „zum Narren zu halten“. Es wird immer deutlicher, dass die Beobachtermission nur eine schwache politische Kompromisslösung zwischen der Liga und Syrien war. Offenbar diktierte Assad der Liga vorwiegend die Bedingungen, unter denen die Beobachter ihre Arbeit zu verrichten hatten.

Arabische Liga erhöht den Druck auf Syrien

Erst auf Druck der Golfstaaten verschärfte die Arabische Liga den Ton gegenüber Damaskus, indem sie zur Gründung einer Regierung der nationalen Einheit in Syrien aufrief. Sie solle sich aus Mitgliedern des Regimes sowie der Opposition zusammenstellen und die Bildung einer neuen Regierung vorbereiten. Außerdem forderten sie den teilweisen Machtverzicht Assads.

Syrien lehnte prompt alle Vorschläge der Arabischen Liga ab und verwies auf die Verletzung der staatlichen Souveränität. Die Vorschläge seien eine Einmischung in die nationalen Angelegenheiten Syriens. Das Assad-Regime ging noch weiter und kündigte eine Aussetzung aller arabischen Friedenspläne an. Der syrische Außenminister Walid Muallim witterte einen „Komplott“ der Arabischen Liga gegen Präsident Baschar al-Assad. Auf Grund dieser jüngsten Entwicklungen scheint eine arabische Lösung des Konflikts kaum mehr denkbar.

Der Anstoß für eine härtere Gangart gegenüber dem Assad-Regime ging von den Golfstaaten aus. Saudi-Arabien und der Golfkooperationsrat (GCC) kündigten an ihre Beobachter zurückzuziehen, nachdem die Arabische Liga vorerst eine Verlängerung der Mission um einen Monat beschloss. Wohl wissend, dass dieser Schritt die Beobachtermission endgültig scheitern lassen würde – die sechs Staaten des GCC (Kuweit, Bahrain, Saudi-Arabien, Katar, Vereinigte Arabische Emirate und Oman) stellen den Großteil der Liga-Beobachter.

Die Golfstaaten um Saudi-Arabien scheinen offenbar die Geduld mit dem Assad-Regime als auch mit der Arabischen Liga verloren zu haben. Während die Liga stets um eine arabische Lösung des Konflikts bemüht war, rief Saudi-Arabien die internationale Gemeinschaft auf, „ihrer Verantwortung gerecht zu werden“. Dies kann man als Affront der Golfstaaten gegenüber der Liga werten, obwohl sie selbst dem Staatenbund angehören.

Die politischen Verhältnisse innerhalb der Arabischen Liga

Um diese Brüskierung politisch bewerten zu können, lohnt sich ein Blick auf die machtpolitischen Verhältnisse in der arabischen Welt. Das Staatenbündnis der Arabischen Liga ist zum Konsens verpflichtet, stellt allerdings keinen homogenen Zusammenschluss dar. Jeder Mitgliedsstaat verfolgt seine eigenen vitalen und machtpolitischen Interessen, was – wie im Falle Syriens – oft zu Streitigkeiten führt. Trotz der großen Interessengegensätze sind die reichen Golfstaaten die Wortführer und Antreiber in der Arabischen Liga.

Die machtpolitischen Verhältnisse und Konflikte in der arabischen Welt sind kompliziert und nicht selten von religiöser und ethnischer Herkunft geprägt. Die Golfstaaten betrachten das Bündnis der Syrer mit dem Iran mit zunehmendem Argwohn. Allen voran stehen die Saudis dem Regime in Teheran äußerst skeptisch gegenüber, wobei der Atomstreit die Lage zusätzlich verschärft. Der Druck auf Damaskus ist also auch an Teheran adressiert. Der Sturz des alawitischen Regimes in Damaskus wäre ein erster Erfolg für Riad und seine Verbündeten.

Da die arabische Lösung des Konflikts zu scheitern droht, könnte sich eine Einschaltung des UN-Sicherheitsrates abzeichnen. Die Golfstaaten um Saudi-Arabien riefen den UN-Sicherheitsrat bereits auf, den Druck auf Damaskus zu erhöhen und dafür „alle nötigen Maßnahmen“ zu ergreifen.

Russland weiterhin in Blockadestellung

Bereits im Oktober legten Russland und China ihr Veto gegen eine von europäischen Rats-Mitgliedern ausgearbeitete Resolution im UN-Sicherheitsrat ein und verhinderten damit ein konsequentes Vorgehen gegenüber der Regierung in Damaskus. Moskau warf dem Westen eine einseitige Verurteilung des syrischen Konflikts vor, welche eine friedliche Lösung erschwere. Natürlich müssen in diesem Zusammenhang die russischen und chinesischen macht- und geopolitischen Interessen gesehen werde: Beide Staaten haben Probleme mit Rebellengruppen und wollen durch robustes internationales Eingreifen in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten keine Präzedenzfälle schaffen, die sie selbst in Erklärungsnot bringen könnten.

Im Dezember legte Russland überraschenderweise einen eigenen Resolutionsentwurf vor. Der Entwurf verwies zwar auf die Notwendigkeit dem Blutvergießen ein Ende zu setzen, doch wurde an keiner Stelle Sanktionen gegen Damaskus in Erwägung gezogen. Außerdem wurden Regierung und Protestbewegung gleichermaßen für die Gewalt verurteilt, was von vielen europäischen Vertretern kritisiert wurde.

Auch der im Januar eingebrachte Resolutionsentwurf enthielt kaum Änderungen. Wieder fehlte eine Verurteilung des gewaltsamen Vorgehens des Assad-Regimes. Vielmehr spielt die Regierung in Moskau auf Zeit und will damit Sanktionen gegen Syrien um jeden Preis verhindern.

Der Afrika- und Nahost- Beauftragte Russlands, Michail Margelow signalisierte zuletzt jedoch, dass die Geduld mit dem Partner in Damaskus nicht grenzenlos sei. Die Möglichkeiten seien durch das Veto gegen die westliche Syrien-Resolution „weitgehend erschöpft“.

Russland pflegt schon seit Jahrzenten enge Beziehungen mit Syrien und ist, laut dem Stockholmer Friedensforschungsinstitut SIPRI, mit Waffenlieferungen im Wert von rund 162 Millionen Dollar jährlich, der mit Abstand größte Waffenlieferant für Syrien. Es erscheint fraglich, ob Russland in Zukunft auf die hohen Einnahmen aus Rüstungsexporten zugunsten einer strengen Sanktionspolitik verzichten wird.

Die Probleme des UN-Sicherheitsrats

Der Fall Syrien zeigt daher leider auch, dass es ohne einen Minimalkonsens im Sicherheitsrat nicht möglich ist, alle verfügbaren diplomatischen und wirtschaftlichen Druckmittel auszuschöpfen und damit eine wirkliche Verbesserung der Situation der Zivilisten zu bewirken.

Nimmt man die Perspektive der Opfer ein, was der Kerngedanke der Schutzverantwortung ist, muss das oberste Ziel nun die Verhinderung eines Bürgerkriegs in Syrien sein – zumal jüngste Berichte darauf deuten, dass eine Mehrheit der syrischen Bevölkerung einen geordneten Machtwechsel wünscht.

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen muss seiner Verantwortung gerecht werden und entschiedene Schritte gegen das Assad-Regime einleiten. Beispielsweise durch Sanktionen gegen das Regime oder durch die Überweisung des Falles an den Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) in Den Haag. Denn der IStGH kann von sich aus keine Ermittlungen aufnehmen, da Syrien dem so genannten Rom Statut nicht beigetreten ist. Der Wandel in Syrien muss angesichts der Blockade im Sicherheitsrat und der wahrscheinlich hohen Opferzahlen im Falle eines militärischen Eingreifens von außen entschieden mit nicht-militärischen Mitteln vorangetrieben werden.

von Gerrit Noppel

Weitere Artikel zum Thema:

Die Schutzverantwortung, die Libyen-Intervention und die Folgen für Syrien (29.01.2011)
Syrien – Ein Fall für die internationale Staatengemeinschaft? (09.01.2011)
Die Zukunft der „Responsibility to Protect“ nach dem Fall Gaddafis (Oktober 2011)
Libyen – Stresstest für die Schutzverantwortung? (September 2011)

Die Schutzverantwortung, die Libyen-Intervention und die Folgen für Syrien

Januar 29, 2012/in Artikel, Responsibility to Protect, Wie weiter in Syrien? /von Genocide Alert

Die Massenverbrechen in Libyen im Frühjahr 2011 schockierten die Weltöffentlichkeit. In der Folge autorisierte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen erstmals ein militärisches Eingreifen in einen inneren Konflikt unter dem Banner der Responsibility to Protect (im Deutschen auch Schutzverantwortung). Durch Resolution 1973 wurden die Mitgliedstaaten am 17. März autorisiert „alle notwendigen Maßnahmen“ zum Schutz der Zivilbevölkerung in Libyen zu ergreifen und eine Flugverbotszone einzurichten. Dies wird von vielen als erste erfolgreiche Anwendung der dritten Säule der Responsibility to Protect gesehen.

Diese dritte Säule beinhaltet den Übergangs der Verantwortung zum Schutz der Zivilbevölkerung an die Internationale Gemeinschaft, sollte ein Staat unwillig oder unfähig sein diese vor Massenverbrechen zu schützen. Dabei ist ein militärisches Eingreifen nur eine Option in einem Kontinuum an Reaktionsmöglichkeiten: Diese können von Mediation zwischen den Konfliktparteien über politischen und diplomatischen Druck bis hin zu Sanktionen oder eben, sollten alle anderen Mittel ausgeschöpft sein, dem Einsatz militärischer Gewalt reichen.

Doch die maßgeblich durch die NATO-Staaten Großbritannien und Frankreich durchgeführte Libyen-Intervention sei, so Kritiker, nicht auf das erteilte Mandat beschränkt gewesen: Erklärtes Ziel des Einsatzes war schließlich die Absetzung des libyschen Diktators Gaddafi. Am Beispiel Syrien wird im Folgenden erörtert, welche Auswirkungen der Eingriff in Libyen auf die internationale Reaktion in anderen Situationen, in denen Massenverbrechen begangen werden, hat.

Die Libyen-Intervention

Nachdem zunäc hst Frankreich, Großbritannien und die Vereinigten Staaten ab dem 19 März Angriffe auf militärische Ziele in Libyen geflogen und bereits nach wenigen Tagen die Lufthoheit über Libyen übernommen hatten, ging der Einsatz Ende März in die Verantwortung der NATO über. Unterstützt wurde sie dabei von Katar und den Vereinigten Arabischen Emiraten. Nachdem die Kontrolle über den Luftraum erreicht war, setzten Großbritannien und Frankreich ihre Angriffe auf militärische Ziele in Libyen fort, um die oppositionellen libyschen Rebellen im Kampf gegen die Truppen des Herrschers Muammar al-Gaddafi zu unterstützen. Die Intervenierenden zielten dabei auf einen Regimewechsel ab, was mit dem Sturz Gaddafis und der Eroberung der libyschen Hauptstadt Tripolis im August 2011 schließlich erreicht wurde.

Im Falle Libyens war entscheidend, das die nicht-westliche ständigen Sicherheitsratsmitglieder Russland und China, aber auch die nicht-ständigen Mitglieder Brasilien und Indien die Resolution 1973 nicht blockierten und so ein Eingreifen ermöglichten. Der Sicherheitsrat legitimierte mit dieser Resolution, die unter Bezug auf Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen erteilt worden war, die Anwendung von Zwangsmaßnahmen bis hin zum Einsatz von Gewalt, um den Schutz von Zivilisten sicherzustellen. Das mit der darauf folgenden Intervention verbundene Ziel eines Regimewechsels traf bei vielen Staaten aber auf Ablehnung.

Internationale Reaktionen auf den NATO-Einsatz in Libyen

Die expansive Auslegung des Mandats durch die NATO-Staaten und ihre Verbündeten wurde nicht nur von China und Russland kritisiert sondern auch von anderen Staaten Sicherheitsrat, wie Brasilien, Indien und Südafrika. Auch die Afrikanische Union kritisierte Ende Mai 2011 die einseitige Interpretation der Resolution 1973. Der südafrikanische Präsident Jacob Zuma beklagte, dass die Resolution für einen Regimewechsel missbraucht worden sei. Dies hatte auch direkte Auswirkungen auf den andauernden Entscheidungsprozess des Sicherheitsrates in Bezug auf Syrien. Einige Kommentatoren verweisen daher darauf, dass die Konzentration der NATO auf einen Regimewechsel in Libyen das eigentliche Ziel der Schutzverantwortung, den Schutz von Zivilisten, untergrub und damit zum Sargnagel der Schutzverantwortung werden könnte. Alte Vorurteile, dass die Responsibility to Protect ein Vorwand des Westens zur Einmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten sei, wurden wieder aufgewärmt.

Dies spiegelt sich auch in den Reaktionen im Sicherheitsrat auf Bemühungen der westlichen Mitglieder das syrische Assad-Regime für seine Menschenrechtsverletzungen zu verurteilen wider: Am 4. Oktober 2011 scheiterte ein westlicher Resolutionsentwurf zu Syrien im Sicherheitsrat am Veto Russlands und China. Beide Staaten verweisen darauf, dass eine friedliche Lösung gesucht werden müsse. Russland bezog sich dabei auch direkt auf die NATO-Intervention in Libyen und beklagte, dass die Forderung nach einem zügigen Waffenstillstand durch das Eingreifen der NATO zu einem ausgewachsenen Bürgerkrieg geführt habe und dass das westliche Vorgehen auf keinen Fall wiederholt werden dürfe.

Natürlich muss dies auch vor dem Hintergrund der russischen und chinesischen Interessen und geopolitischen Überlegungen gesehen werden. Hinzu kommt, dass Syrien gesellschaftlich ein komplexeres Land ist als Libyen, da hier nicht nur unterschiedliche ethnische Gruppen sondern auch verschiedene, größere religiöse Gruppierungen zusammen leben, von denen eine Minderheit – die Alawiten – seit langer Zeit das politische Leben dominiert. Viele Beobachter befürchten bei einer Destabilisierung der gesellschaftlichen Ordnung die Gefahr eines Ausbruchs ethnischer und religiöser Konflikte. Da Syrien regional eine bedeutendere Rolle einnimmt als Libyen, könnte ein chaotischer Regimewechsel oder ein Bürgerkrieg nach Meinung vieler Kommentatoren und Diplomaten im nahöstlichen Pulverfass katastrophale Konsequenzen haben – ein weiterer Grund dafür, dass bislang die hohe Zahl der Toten immer noch nicht zu einer robusteren Reaktion oder einem Eingreifen geführt hat.

Das Ende der Schutzverantwortung? Nein!

Die Kritik am Handeln der NATO in Libyen und die langsame Reaktion der internationalen Gemeinschaft auf die Geschehnisse in Syrien bedeutet aber kein Ende für die Responsibility to Protect als internationale Norm. Vielmehr zeigt dies, dass die Norm der Schutzverantwortung sich in einem schwierigen Umfeld entgegengesetzter geopolitischer Interessen bewähren muss. Trotz der Kritik am Handeln der NATO, hat der Einsatz die libysche Bevölkerung vor der mörderischen Gewalt des Diktators Gaddafi geschützt. Man darf nicht vergessen, dass dieser die Rebellen als „Ratten“ bezeichnet und angekündigt hatte, seine Truppen würden von Haus zu Haus gehen, um die Aufständischen ohne Gnade zu jagen – eine Terminologie, die auch in Ruanda vor dem Völkermord 1994 zum Einsatz gekommen war. Zudem muss berücksichtigt werden, dass die NATO in Einklang mit den Werten der Vereinten Nationen in einer multilateralen Operation gehandelt habe, so Ramesh Thakur, einer der geistigen Väter der Schutzverantwortung und Mitglied der International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), die das Responsibility to Protect-Konzept 2001 entwickelt hatte.
Thakur hat Recht damit, dass der Fall Libyen keineswegs das Ende für die Schutzverantwortung sein wird. Dem Eingreifen sind sorgsame Verhandlungen im Sicherheitsrat vorausgegangen. Es handelte sich nicht um eine unilaterale Interessendurchsetzung der USA wie 2003 im Fall Irak, als humanitäre Motive einen alternative Rechtfertigung für den Krieg lieferten, nachdem die Existenz irakischer Massenvernichtungswaffen als Legitimierungsgrundlage weggefallen waren. Wichtig sei nun aber auch, so Thakur, dass die ebenfalls mit der Schutzverantwortung verknüpfte Verantwortung der Internationalen Gemeinschaft zur Unterstützung des Wideraufbaus des kriegsversehrten Landes eingelöst werde. Eine Forderung die jedem Beobachter einleuchtend erscheinen dürfte und die angesichts der aktuellen Entwicklungen in Libyen, den in einigen Gebieten aufflammenden Kämpfen und den Vorwürfen Milizen würden Menschenrechtsverletzungen begehen umso wichtiger ist.

Die Schutzverantwortung bietet mehr Möglichkeiten als nur militärische Gewalt

Mit Blick auf den Fall Syrien und dessen strategische Bedeutung im Nahen Osten wird aber ebenso deutlich, dass die Schutzverantwortung eben nicht nur auf rein militärische Mittel reduziert werden kann. Die notwendigen Kriterien für ein militärisches Eingreifen – vernünftige Erfolgsaussichten und eine legitime Autorität zur Entscheidung über den Einsatz von Gewalt – scheinen in Syrien bislang nicht erfüllt zu sein. Obwohl die Zahl der Toten und die kontinuierliche Gewalt gegen die Zivilbevölkerung als legitimer Grund für ein Eingreifen hinreichend sind und der Emir von Katar in einem Interview eine arabische Intervention in Syrien zum Schutz der Zivilbevölkerung gefordert hatte.

In einer solchen Situation – in der ein Staat beim Schutz der Zivilbevölkerung versagt bzw. selbst Massenverbrechen begeht – müssen darum regionale Organisationen, wie die Arabische Liga eine zentrale Rolle spielen. Dadurch kann auch eine höhere Glaubwürdigkeit der handelnden Akteure sichergestellt werden und die Schutzverantwortung vom Generalverdacht, lediglich ein Deckmantel zur Durchsetzung westlicher Interessen zu sein, befreit werden. Zu diesem Schluss kommt auch Gareth Evans, ehemaliger australischer Außenpolitiker und damaliger Vorsitzender der ICISS. Diese Haltung wurde zudem auch von vielen Staaten im diesjährigen informellen Dialog zur Responsibility to Protect der Generalversammlung der Vereinten Nationen vertreten: Viele Staaten sahen die militärische Intervention in Libyen kritisch, begrüßten aber die konstruktive Rolle regionaler Organisationen bei der Lösung des Konflikts und betonten, dass friedliche ökonomische, politische oder humanitäre Mittel bei der Verhinderung von Massenverbrechen eine zentralere Rolle zukommen müssten. Wenn aber die Initiativen regionaler Organisationen scheitern, wie derzeit die Bemühungen der Arabischen Liga in Syrien, dann muss der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen seiner Verantwortung gerecht werden und mit allen ihm zur Verfügung stehenden Mitteln den Schutz der Zivilisten sicherstellen.

von Gregor Hofmann

Weitere Artikel zum Thema:

Syrien – Von der arabischen zur internationalen Lösung (29.01.2011)
Syrien – Ein Fall für die internationale Staatengemeinschaft? (09.01.2011)
Die Zukunft der „Responsibility to Protect“ nach dem Fall Gaddafis (Oktober 2011)
Libyen – Stresstest für die Schutzverantwortung? (September 2011)

Syrien – Ein Fall für die internationale Staatengemeinschaft?

Januar 9, 2012/in Artikel, Responsibility to Protect, Wie weiter in Syrien? /von Genocide Alert

Mit der Ankunft der Beobachtermission der Arabischen Liga wurden die gewaltsamen Reaktionen auf die Proteste in Syrien, die sich inzwischen zu einem blutigen Bürgerkrieg ausgewachsen sind, nicht beendet. Im März 2011 erreichte der Arabische Frühling auch das Regime in Damaskus. Seit dem Beginn der Proteste wurden nach UN-Angaben mehr als 5.000 Zivilisten getötet. Genocide Alert e.V. fasst die Hintergründe und Struktur des komplexen Konfliktes zusammen.

Im Zuge des „Arabischen Frühlings“ wurden auch in Syrien Forderungen nach Demokratie, Freiheit und Rechtsstaatlichkeit laut. Das Baath-Regime regiert seit 1963 in einer Einparteienherrschaft. Tragende Pfeiler des Polizei- und Überwachungsstaates sind der Panarabismus und der syrische Nationalismus – reale Oppositionsparteien sind nicht zugelassen.

Hintergründe des Konfliktes

Mit der Verhaftung und Folterung von Jugendlichen im März 2011, die in Dara’a gegen das Regime gerichtete Graffiti an die Wand sprühten, fanden die Aufstände in Syrien ihren Anfang. Durch das brutale Vorgehen gegen Zivilisten, die hohe Korruption und die fehlende Freiheit wandten sich auch dem Regime wohl gesinnte Syrier gegen Assad.

Die Heterogenität der syrischen Gesellschaft ist ein zusätzlich verschärfender Faktor: Im Land leben zahlreiche (religiöse) Minderheiten, darunter 71% sunnitische Muslime, 12% alawitische Muslime (welche den Präsidenten stellen) sowie Christen, Drusen, schiitische Muslime, Ismaeliten und Juden.

Die Proteste

Syrien Inzwischen haben sich die Proteste in einen das ganze Land überziehenden Bürgerkrieg ausgeweitet. Besonders in den Regionen Homs, Hama und Dara’a sowie der Provinz Idlib spielen sich immer wieder besonders gewalttätige Szenen ab. Aber auch die Hauptstadt Damaskus ist vor der Gewalt nicht sicher. Zuletzt wurde von Angriffen auf zehntausende Demonstranten in einem Vorort der Stadt berichtet.

Mitte September hat sich die Opposition im In- und Ausland auf einen gemeinsamen Nationalrat nach libyschem Vorbild geeinigt. In ihrer Gründungserklärung hatte sich die Opposition gegen einen militärischen Eingriff von Außen ausgesprochen. Doch gibt es inzwischen vermehrt Forderungen nach einer Schutz- oder Flugverbotszone, ähnlich der in Libyen.

Soldaten, die sich weigerten auf Zivilisten zu schießen desertierten aus der syrischen Armee und wurden so selbst zu Gejagten des Regimes. Inzwischen haben sich einige dieser desertierten Soldaten zu der „Freien Syrischen Armee“ zusammengeschlossen, welche sich als bewaffneten Arm der Opposition sieht. Sie verfolgen den Sturz des Baath-Regimes und den Schutz der Zivilbevölkerung.

Syrien als RtoP-Situation

Nach Angaben der Vereinten Nationen sind bis Mitte Dezember 2011 mindestens 5.000 Zivilisten getötet worden, mehr als 70.000 wurden festgenommen und ca. 15.000 sind ins Ausland geflohen.

Trotz der Zustimmung Assads zu der Entsendung einer internationalen Beobachtermission ging das systematische und brutale Morden in Syrien ungehindert weiter. Und selbst nach Ankunft der Beobachter am 27.12.2011 berichten Aktivisten weiter vom gewaltsamen Vorgehen gegen Zivilisten und friedliche Demonstranten.

Die syrische Führung hatte bereits im November 2011 einem Krisenplan der Arabischen Liga zugestimmt, verstieß jedoch seitdem immer wieder gegen seine Satzung. Die Reaktionen der Arabischen Liga bestanden in der Aussetzung der Mitgliedschaft Syriens, der Verhängung von Sanktionen und der Entsendung einer Beobachtermission.

Für die Ernennung des sudanesischen Generals Mohammed al-Dabi zum Chef der Beobachtermission in Syrien erntete die Arabische Liga weltweit viel Kritik. Al-Dabi gilt als enger Vertrauter des wegen Völkermords gesuchten sudanesischen Präsidenten Omar al-Baschir und leitete den sudanesischen Geheimdienst. Der Nationalrat sieht al-Dabis Stellung mit großer Sorge und wird bei der Arabischen Liga einen Antrag auf Ablösung stellen. Diese überprüft gegenwärtig noch die Beobachtermission. Anhänger der Opposition forderten währenddessen erneut das Eingreifen der Vereinten Nationen.

Das Konzept der RtoP, welches im Falle Libyens wesentlich zu der Entscheidung zu intervenieren beigetragen hat, sieht bestimmte Voraussetzungen vor. So liegt die Schutzverantwortung primär beim Einzelstaat und umfasst die Pflicht, für den Schutz und das Wohlergehen seiner Bürger Sorge zu tragen. Konkret soll die RtoP bei Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit Anwendung finden. Dieses Postulat wurde auf dem UN-Weltgipfel 2005 von fast allen Staaten der Erde unterzeichnet. Zwar existiert keine Opfergrenze, ab wann die Schutzverantwortung greifen soll, jedoch sind die Hinweise auf schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen in Syrien weitaus umfangreicher als sie es beispielsweise in Libyen waren. Neben der Menschenrechtsorganisation Human Rights Watch hat auch die UN-Hochkommissarin für Menschenrechte, Navi Pillay die Gewalt gegen Zivilisten als „Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ bezeichnet. Navi Pillay riet dem UN-Weltsicherheitsrat in einem Bericht, den internationalen Strafgerichtshof einzuschalten. Betrachtet man den bisherigen Konfliktverlauf und die Art der Austragung, dann ist Syrien eine typische RtoP-Situation: Der Staat zeigt sich nicht nur unwillens seine Bürger zu schützen, er begeht die Verbrechen gegen Zivilisten sogar selbst. Dies ist genau einer jener Fälle, für welche die Schutzverantwortung entwickelt wurde. Vielfach wird deswegen eine entsprechende Reaktion des UN-Sicherheitsrats gefordert. Doch sind die Handlungsmöglichkeiten im Fall Syrien deutlich begrenzter als in Libyen.

Gemeinsame Antwort der internationalen Gemeinschaft

Aktuell gibt es drei Richtungen in welche sich der Konflikt in Syrien entwickeln kann. Zum einen ist ein Überleben des Regimes denkbar. Doch wäre Präsident Assad, insofern er nicht durch einen internen Staatsstreich abgesetzt worden wäre, extrem geschwächt. Außerdem besteht in dieser Variante die Gefahr eines schwelenden Konfliktes, der jederzeit zum erneuten Ausbruch neigt. Zum anderen wäre ein Regimesturz denkbar, welcher jedoch aufgrund der Gefahr des Abrutschens in einen lange andauernden Bürgerkrieg und der Destabilisierung des Nahen Ostens für viele Staaten nicht wünschenswert erscheint. Drittens, wenn auch unwahrscheinlich, könnte es zu einem nationalen Dialog zwischen Regime und Opposition kommen.

Da die Schreckensmeldungen aus Syrien nicht abreißen, würde ein weiterhin geschlossenes Vorgehen der USA und EU die ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates China und Russland in Bedrängnis bringen. Ein gemeinsamer Resolutionsentwurf, der sich auf die Schutzverantwortung stützt, würde den Druck auf Syrien noch einmal erhöhen. Nur mit kollektiven und strengen Sanktionen lässt sich das Assad-Regime international wirkungsvoll isolieren. Weiterhin wäre eine Ermächtigung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) wünschenswert, da die Vorgänge auf eine zusätzliche institutionelle Ebene gehoben würden.
Zudem haben Vertreter des syrischen Nationalrates in der vergangenen Woche bei einer Bundespressekonferenz in Berlin weitere Maßnahmen der internationalen Staatengemeinschaft und auch speziell von der deutschen Bundesregierung gefordert. Diese reichen von finanzieller Unterstützung lokaler Widerstandsgruppen über das Einfrieren der politischen Beziehungen zum Assad-Regime bis hin zum Abziehen des deutschen Botschafters in Damaskus.

Ein durch den UN-Sicherheitsrat legitimiertes militärisches Eingreifen gilt als nahezu ausgeschlossen. Abgesehen von einer notwendigen Zustimmung Moskaus und Pekings sieht das Konzept der RtoP die Ausschöpfung aller nicht-militärischen Mittel vor. Zudem wäre der Grundsatz der „vernünftigen Erfolgsaussichten“ nicht erfüllt: Da im Falle Syriens die Ausdehnung des Konfliktes auf die Nachbarstaaten denkbar ist, könnte dies zu einer Destabilisierung des gesamten Nahen Ostens führen.

Trotz der scheinbar festgefahrenen Ausgangslage im UN-Sicherheitsrat, scheint ein Handeln des Rates angesichts der zunehmenden Todesopfer als unerlässlich. Bloße Appelle an die syrische Regierung werden der Gewalt nicht Einhalt gebieten. Daher sollten im weiteren Diskurs keine Optionen zur Beendigung des Bürgerkrieges ausgeschlossen werden.

von Alena Beutler und Gerrit Noppel

Minding the Gap: Approaches and Challenges to Robust Civilian Protection

Dezember 20, 2011/in Artikel, Genocide Alert, Responsibility to Protect /von Genocide Alert

The below paper by Robert Schütte – president of Genocide Alert – was published by the Friedrich-Ebert Stiftung New York in December 2011.

Summary:

Protection of civilians from mass atrocity crimes has emerged as a prominent field of international action. United Nations peacekeeping missions as well as armed forces of regional actors such AU, EU, ECOWAS and NATO have in the past conducted military operations with the objective to secure civilians threatened by violence.
In the past decade, UN peacekeeping missions have played a pivotal role in protecting untold vulnerable communities from systematic human rights violations. Moreover, the resolute implementation of the so called responsibility to protect in Libya and Côte d’Ivoire in 2011 has underlined the principal feasibility of successful Mass Atrocity Response Operations.
Despite these developments, little conceptual work has so far been accomplished on how to operationalize protection of civilians on the ground. Neither the UN nor NATO possess a comprehensive doctrine that guides the preparation, implementation and benchmarking of civilian protection missions. Bridging this conceptual gap will be essential to curbing systematic abuses of human rights and providing vulnerable populations with a modicum of human security.

peacekeepers

Protection of civilians from mass atrocity crimes has emerged as a prominent field of international action. Humanitarian actors and development workers have been and remain at the forefront of protecting civilians by non-coercive means. More recently, given the international community’s failure to act and intervene in situation such as the genocides in Rwanda and Bosnia, the military dimension of protecting non-combatants has gained in importance. Two different operational types of robust civilian protection can be identified: On the one hand, Peacekeeping missions under a chapter VII mandate such as those in the DRC, Sudan or Côte d’Ivoire. On the other hand, Mass Atrocity Response Operations (MARO) conducted by the armed forces of a state or regional organization such as NATO or ECOWAS, e.g. in Sierra Leone, Kosovo or Libya. Despite a surge in such coercive protection activities, there is still a notable gap in terms of conceptualizing protecting of civilians.

The present paper examines the state and challenges of military civilian protection. In a first section, the work examines the normative and practical development of civilian protection since the end of Cold War. The second section reviews how the protection of civilians has been implemented in peacekeeping operations and MAROs. The third section analyzes present challenges and shortcoming in coercively protecting civilians. Finally, section four looks into how existing gaps could be bridged by investing more effort into a through conceptualization civilian protection from the standpoint of both Peacekeeping Missions and MAROs.

1. Protection of Civilians Since the End of the Cold War

The end of the Cold War led to the intensification of a range of global governance activities. Compared to the previous superpower deadlock, the most consequential transition occurred in the field of international security. Freed from the obstructive shackles of the US-Soviet competition, the UN Security Council agreed on far-reaching military operations under Chapter VII to enforce the will of the international community. What is more, the Security Council’s role of safeguarding international peace and security became increasingly understood to cover not only inter-state disputes, but also matters of a non-international character such as civil wars or grave breaches of International Humanitarian Law (IHL). The extension of the council’s scope paved the road to UN-mandated military interventions in Iraq and Somalia, as well as UN-enforced peacekeeping operations in Bosnia and Rwanda, just to name a few. Never has the UN been more active than during the decades after the breakdown of the Soviet Union; never was the promotion of democracy and human rights higher on the international agenda.

Yet the enthusiasm of the early 1990s quickly dwindled after a series of failures. The U.S.-led humanitarian intervention in Somalia collapsed after American casualties prompted a hasty withdrawal of U.S. forces. In Rwanda, the United Nations stood idly by while approximately 800.000 Tutsis and moderate Hutus were slaughtered by Hutu militias in the world’s swiftest genocide to date. The UN’s incapacity to avert mass atrocity crimes against unarmed civilians was further highlighted by its peacekeeping mission to Bosnia which was unable to provide even a modicum of security for the population, and whose hesitation, eventually, cleared the way for the Srebrenica genocide in one of the UN’s unsafe ‘safe havens’.

The shock that came with the genocides in Rwanda and Srebrenica caused the UN to rethink its approach to sending blue helmets in the midst of conflict zones. In two landmark reports published in 1999, the UN found two lessons to be learned in the future: First, it stated that “whether or not an obligation to protect civilians is explicit in the mandate of a peacekeeping operation, (…) the United Nations must be prepared to respond to the perception and expectation of protection created by its very presence.” Second, it argued that “when the international community makes a solemn promise to safeguard and protect civilians from massacre, then it must be willing to back its promise with the necessary means.” Rwanda and Srebrenica made clear that protection of civilians (POC) will not come as a sideline to lightly-armed and under-resourced peacekeeping. A new approach was needed.

2. A Big Leap Forward: Normative And Practical Developments Since 1999

From 1999 onwards, major normative and practical innovations found their way into the global governance architecture and set the stage for an improved protection of civilians in armed conflicts. The Brahimi report of August 2000 took up many of these concerns and outlined a way forward towards a more robust peacekeeping but did not give any definitive answers on how to improve civilian protection. This question would be up to succeeding international commissions and the UN secretariat. The unauthorized but eventually successful military operation of NATO to rescue the civilian population of Kosovo from a campaign of ethnic cleansing galvanized opinions as to the sense and righteousness of humanitarian interventions. This involvement of NATO – laconically coined “illegal but legitimate” – highlighted the urgent need for a recalibration of the relationship between state sovereignty and human rights. When UN Secretary-General Kofi Annan called for the finding of a new normative common ground, Canada followed suit and hosted an influential International Commission on Intervention and State Soverreignty (ICISS) which eventually introduced the notion of the responsibility to protect (RtoP) in 2001.

Despite the calamities surrounding NATO’s intervention in Kosovo and the disunity in the Security Council, there were also occasions when the Council did take unanimous action to better protect civilians in armed conflicts. 1999 marked the birth of the first UN peacekeeping operation with an explicit mandate to protect civilians. In its resolution 1270, the UN Security Council decided to establish the United Nations Mission in Sierra Leone (UNAMSIL) and authorized the operation to “afford protection to civilians and imminent threat of physical violence (…) within its capabilities and areas of deployment”. It is important to bear in mind the caveats which the Security Council purposefully included into the mandate. They limit the mission’s scope and area of operations, and were meant to avoid exaggerated expectations regarding the blue helmets capacity to provide more than residual and situational protection.[1] Nonetheless, UNAMSIL heralded the beginning of a new era in which the protection of civilians would soon become an integral part of most UN peacekeeping operations.

Besides the foundation of the International Criminal Court (ICC) in 2002 constituted another major achievement for the ending of impunity for mass atrocity crimes, the development of the responsibility to protect and its unanimous adoption by the UN General Assembly in 2005 were important steps towards a new global common ground on mass atrocity prevention. Although the norm itself did not add anything new to existing Human Rights or International Humanitarian Law, it did have the effect of reaffirming unquestionable minimum standards of civilian protection, and codifying the responsibilities of the international community and its member states towards threatened populations. Once proclaimed, the RtoP underwent a process of cautious elaboration and consensus-building through high-level debates and references in UN resolutions that finally lead to the UN Secretary-General’s 2009 report on implementing the Responsibility to Protect. Confronted with egregious human rights violations in Libya, the Security Council decided in Resolution 1973 for the first time to mandate a military intervention under the banner of the RtoP “to take all necessary measures (…) to protect civilians and civilian populated areas under threat of attack”. The Libya intervention marks a turning point in the international community’s efforts to curb mass atrocities by assuming a responsibility to protect civilians.

Already before this breakthrough of RtoP, UN peacekeeping operations were making practical contributions benefiting the protection of civilians. Sierra Leone was only the first of a number of missions mandated to „protect civilians under imminent threat“. By the end of 2011, eight UN peace missions around the world conduct a broad array of activities aiming at providing security for non-combatants. In fact, the protection of civilians has been adding another layer of complexity to the contemporary, multidimensional peacekeeping operations that furthermore also entail tasks as varied as security sector reform, repatriation of refugees and the support of elections. The United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUSCO) as well as the United Nations Mission in Darfur (UNAMID) are cases in point for the grown complexity of today’s peace operations.

3. On The Ground, In The Air: Implementation of Civilian Protection

Normally, civilian protection makes headlines when massacres have occurred or UN peacekeepers have failed to curb violence against innocents. It is unfortunate that the important role of blue helmets in protecting local populations is often overlooked. This bias is distorting a reality in which robust peace operations actually do make a big difference and provide security to innumerable vulnerable communities. In very general terms, civilian protection through robust peacekeeping can be divided into three broad approaches: Protection by deterrence, by prevention and by engagement.

Protection by deterrence means that the very presence of blue helmets is in most cases sufficient to deter attacks on civilians and boost physical security in a given area of operations. While militias – mostly in bad shape and ill-equipped – shun direct confrontations with well-armed professional blue helmets, national authorities shy the exposure and the reporting of assaults. A peacekeeping mission’s capacity to deter direct violence against civilians is to a large degree a function of two factors: First, its presence in endangered regions and second, its credibility to interfere, if needed by force, to curb violence against non-combatants. It is for this reason that the peacekeepers’ capability to gather and process intelligence is as important as their number, equipment and posture. Besides protection by deterrence, UN peacekeeping operations set a great value on protection by prevention such as supporting Security Sector Reform as well as monitoring and reporting of human rights breaches, which also have an important impact on civilian security. If preventive and deterring measures prove insufficient to protect civilians in some rare yet noteworthy cases UN missions have resorted to the offensive use of force. This approach of protection by engagement was most recently used by UNOCI in 2011 to end attacks of pro-Gbagbo forces on the civilian population in Côte d’Ivoire; equally MONUC has successfully protected the local population of Bukavu in 2006 by resolutely using attack helicopters against militias, forcing the latter to abort their assault and withdraw. However, despite many successful instances of protection by engagement, some fear that the UN might be crossing a line by becoming a party to a conflict.

A distinct type of international efforts in protecting civilians is military humanitarian intervention which, for the sake of terminological and political adequacy, might be called Mass Atrocity Response Operations (MARO). NATO’s interventions in Kosovo 1999 and Libya 2011 figure amongst the most prominent and complex MAROs. Two major differences between these two MAROs and UN peacekeeping operations can be determined: First, the Kosovo and Libya interventions were almost exclusively conducted through the use of air power, supported seaborne, and excluded the deployment of any major ground forces. While missions that are predominantly airborne have dramatically reduced the risks to NATO soldiers, this politically more convenient form of operation comes at the cost of diminishing the effectiveness of civilian protection. Second, MAROs step in with a much more robust, pro-active and offensive posture than UN peacekeeping operations do. While the establishment of protected safe havens and deterrence of atrocities is part and parcel of any civilian protection operation, the crushing of perpetrator forces with the aim to incapacitate any further assaults on civilians plays a much more decisive role than in peacekeeping.

MAROs need not necessarily be airborne, but can have substantial ground force components: ECOWAS’s 1997 intervention in Sierra Leone, the Australian-led INTERFET operation in Timor L’Este in 1999, Britain’s intervention in Sierra Leone in 2000, as well as the European Union’s operation Artemis in Bunia (DRC) in 2003 are examples of MAROs with a footprint on the ground. All these missions were successful in curbing mass atrocities occurring in their respective areas of operation by resolutely exploiting their superiority in weaponry, training, command, control, communication, computer and intelligence assets against ill-disciplined and outgunned enemies. If intervening forces enjoy a significant margin of superiority in terms of capabilities and resolve, MAROs have indeed proven to be effective in protecting civilians from mass atrocities.

4. Minding the Gap: Obstacles and Challenges in Protecting Civilians

Despite the surge in international efforts to protect civilians over the past two decades, no consensus has emerged on how exactly protection by coercive means should be implemented. While the UN Security Council is increasingly willing to authorize robust peacekeeping operations to protect civilian populations, neither the UN nor Troop Contributing Countries have had any clear idea what exactly protection of civilians entails. POC is one of the most important objectives of peacekeeping since its inception in 1999, but the UN is still in the process of producing a coherent concept on how blue helmets should conduct and benchmark their protection activities on the ground. The conceptual ground work to date is a Lessons Learned document on civilian protection as well as a so-called Concept Note on POC produced by the Department of Peacekeeping Operations and the Department of Field Support that problematizes a number of issues but lacks substantial guidance and a definition on what protection means. Moreover, UN WOMEN has provided an equally useful guide to preventing gender-based and sexual violence. This works is essential and needs more support but still falls short of a coherent POC doctrine.

The conceptual gap comes at a cost: As long as there is no consensus about what POC actually means, any meaningful instruction of troops in civilian protection is difficult. As a consequence, pre-deployment training and preparation to protect civilians will remain sketchy and leave troops with a task they are not adequately prepared for. Without appropriate training and guidance, the implementation of civilian protection hinges on mission commanders‘ individual leadership and interpretation of their mandates. Should blue helmets only interfere in cases of pending or ongoing assault on an unarmed person, or may armed force also be used offensively to neutralize armed groups known to harass civilians? Does protection only encompass the provision of security to persons, or should blue helmets also step in to stop the looting of essential livestock? The doctrinal gap has practical ramifications for troops and civilians on the ground: For instance in May 2011, militias backed by the government of North-Sudan pillaged and ‘ethnically cleansed’ the town of Abyei while the local United Nations Mission to Sudan (UNMIS) contingent retreated to their compound.

Another difficulty is striking a reasonable balance between force protection and civilian protection. While some contingents are conducting regular unannounced day-and-night foot patrols in hazardous terrain with the aim to maximize their deterrence impact and keep militias off balance, other contingents have shrunk from taking any risks. Passive postures that prioritize force protection over POC, e.g. by conducting announced day patrols in Armored Personnel Carriers, have no positive protection impact on local populations. Passive postures can be due to reasons such as caveats of Troop Contributing Countries, individual commanders’ lack of resolve, inadequate training and motivation etc. A one-sided focus on force protection undermines any peacekeeping mission’s deterrence capacity, and hampers the gathering of intelligence because mission personnel cannot communicate with the population and learn about security issues. The bottom line is that many blue helmets have a hard time figuring out what is expected from them because it is not unequivocally clear how protection of civilians should be conducted.

A further obstacle to effective civilian protection can be contradictory mandates, missing equipment and lacking benchmarking. As for the former, the UN’s operation to the DRC called MONUSCO is a case in point. The mission is not only tasked to protect civilians but also to support the country’s national army that is itself responsible for most human rights violations against civilians. In this case, the blue helmets find themselves between a rock and a hard place because the UN Security Council has endowed them with a contradictory mandate. Moreover, insufficient equipment, ranging from missing satellite phones to lacking helicopters, can be a huge problem for two reasons: On the one hand, because it obstructs the mission’s capacity to carry out its job; on the other hand, because it leaves the impression that a mission does not enjoy sufficient political backing. Both factors understandingly undermine the morale and commitment of blue helmets to put their lives on the line for the protection of threatened civilians. However, even if missions can employ effective protection strategies, a lack of evidence-based benchmarking encumbers the elaboration and transmission of good practices across different missions. To date, no UN peacekeeping operation systematically benchmarks its own performance in protecting civilians. For example, polling amongst affected populations would be one amongst a couple of options to get a better picture of mission performance but is rarely being done. As a consequence, peace operations can to date neither assess nor verify their impact on civilian security.

If the UN’s conceptual understanding of civilian protection is deemed sketchy, NATO’s approach to civilian protection in Libya can only be described as ad hoc and opaque. With its resolution 1973, UN Security Council authorized NATO “to take all necessary measures (…) to protect civilians and civilian populated areas under threat of attack”. The resolution granted the coalition forces much flexibility insofar as all necessary means – explicitly comprising armed force, excluding only occupation forces – could be brought to bear for the purpose of protecting threatened civilians and civilian populated areas. According to this interpretation, a Libyan military unit may not have fired a single round but still be a threat to a civilian populated area and, therefore, be a legitimate target for allied airplanes. Moreover, Libyan air defenses and command and control installations have been qualified as legitimate targets given that they could either contribute to the threatening of civilians and civilian populated areas or endanger the implementation of the no-fly-zone over Libya. It is indeed difficult to conceive of any military asset under Gaddafi’s control which could not potentially have fallen under the above criteria.

Despite its broad leeway in interpreting and implementing the Security Council’s mandate, NATO’s intervention did face practical restraints: First, the alliance was keen to prevent any collateral damage. Under the laws of war, civilian casualties are permissible as long as an attack has been conducted in a discriminate and proportional manner. However, the humanitarian character of the Libya intervention implied that NATO had to be held to significantly higher standards than those prescribed by International Humanitarian Law. Prima facie evidence suggests that – despite some incidents to the contrary – NATO has abided by these self-imposed high standards, e.g. by calling off strike sorties which, although legal under the terms of IHL, were deemed too dangerous for civilians. Second, the alliance was only authorized to apply all necessary means to protect civilians and civilian populated areas. While any objective definition of military necessity is already problematic in the context of a conventional armed conflict, defining necessity in the context of a MARO is even more difficult. This suggests that in the context of a MARO, the standard of military necessity should be higher than in a regular armed conflict. The lack of an applicable POC doctrine defining who should protect whom when and by what means will make it difficult to find a consensus on how interventions should be conducted. The dispute among Security Council members about NATO’s interpretation of resolution 1973 and how it has conducted its military campaign was in part due to this unsettled issue. This disagreement also included the question if regime change was indeed necessary to protect civilians.

5. Bridging the Gap: Towards a Civilian Protection Doctrine

The United Nations and its many agencies look back at many years of experience and expertise in protecting civilians. Compendia on best practice and lessons learned in POC do exist and should be used as a starting point to develop a comprehensive UN-wide POC doctrine that explicitly spells out the role of civil and military components in safeguarding local populations. Despite hesitations to tackle the politically sensitive issue of defining protection of civilians, a POC doctrine would be a major step to streamline protection activities, pre-deployment training and evidence-based benchmarking at the UN. The doctrine would facilitate the development of adequate civilian protection training modules and allow for more specific instructions on how UN peacekeepers are expected to protect civilians prior to their deployment. Once on the ground, conduct and performance of blue helmets would be more consistent, reliable and adequate. Furthermore, a comprehensive concept of protection would make it possible to develop evidence-based and comparable benchmarking criteria to measure mission performance and facilitate the transfer of best practices across operations. Although indeed different in character and objective, robust UN peacekeeping operations could learn from experiences made in Counter Insurgency (COIN) operations in Iraq and Afghanistan. In contrast to the literature on peacekeeping operations and POC in particular, there is a wealth of theoretical and practical works written on the subject of fighting asymmetric warfare and securing civilian communities. Moreover, recent COIN campaigns have stressed the protection of local populations as a centerpiece of their efforts and developed a wealth of practices that could be useful for UN peacekeepers as well. For example, NATO forces in Afghanistan have devised useful metrics on measuring the security of civilians that could easily be adapted to UN peacekeeping needs and fill a painful void.

Rapid reaction Mass Atrocity Response Operations face specific challenges that are different from regular military conduct and peacekeeping. The development and incorporation of a veritable MARO doctrine would help anticipate such challenges by improving awareness, training, conduct and benchmarking of future interventions. The Carr Center for Human Rights Policy at Harvard’s Kennedy School of Government has published a path-breaking report on how successful MAROs – with light or heavy footprint – should be planned and launched. One of the principal lessons is that MAROs cannot rely on standard military doctrines and procedures but are subject to different logics. For example, humanitarian military operations need to deploy as fast as possible to break the momentum of ongoing mass atrocities. Moreover, it would be useful to study to what extent predominantly airborne MAROs such as the NATO-led interventions in Kosovo and Libya can most effectively contribute to the protection of civilians. Given NATO’s current aversion against risking any military casualties, it is reasonable to expect that future MAROs will most likely be mainly airborne rather than full-fledged interventions with ground force. If Western-led land invasions are no longer at the order of the day, it does make sense to examine alternative ways to launch MAROs. The increased use of unmanned aerial vehicles, hitherto used in the context of anti-terror operations, could become an option to monitor and control areas affected by mass atrocities, and if necessary take out marauding militias. In contrast to manned aircrafts, the capacity of drones to spy out and hit potential targets with both much greater accuracy and much less danger to civilians would be a boon in conducting a MARO under adequately tight rules of engagements. The Libya intervention – relying heavily on the use of unmanned aerial vehicles – has highlighted that coercive POC from above is possible thanks to modern weapons systems, although we have to bear in mind that this approach profited from the country’s favorable topography. If, by contrast, Libya would have been situated in a heavily vegetated terrain with jungles or dense forests, NATO’s strategy to use its air force to protect civilians would have been much more difficult.

The development and incorporation of a MARO doctrine should be understood as capacity building for civilian protection by coercive means. It would provide political decision-makers with more options in dealing with situations of mass atrocities. While the US armed forces have begun to ponder over the matter, NATO, EU and AU countries should follow suit. If the international community is serious about civilian protection and its responsibility to protect, a more systematic approach to the prevention and curbing of mass atrocities is inevitable.

[1] Holt, Victoria & Glyn, Taylor (2009): Protecting Civilians in the context of UN Peacekeeping Operations. Success, Setbacks and Remaining Challenges, p. 39f., available at http://www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/PBPS/Pages/Public/viewdocument.aspx?id=2&docid=1014 (accessed on 13.9.2011)

By Robert Schütte

Die Zukunft der „Responsibility to Protect“ nach dem Fall Gaddafis

Oktober 15, 2011/in Artikel, Responsibility to Protect /von Genocide Alert

FES Perspektive – Oktober 2011

Der UN-mandatierte Militäreinsatz zum Schutz von Zivilisten in Libyen hat erneut die Debatte um die Norm der „Responsibility to Protect“ (RtoP, deutsch: Schutzverantwortung) angefacht. Trotz berechtigter Fragen bezüglich der Einhaltung des UN-Mandats fällt das Resultat für den Einsatz unter dem Strich positiv aus, sowohl im Hinblick auf die Zivilbevölkerung in Bengasi die vor Massenverbrechen geschützt werden konnte, als auch für die Weiterentwicklung der Norm der Schutzverantwortung.

Deutschland sollte die von der UN schon vor Sturz des Gaddafi-Regimes begonnene Planung für ein befriedetes Libyen unterstützen. Neben technischer und wirtschaftlicher Hilfe gehören hierzu die UN-geleitete politische Unterstützung in Fragen von Demokratie, Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit. Sollte Libyen einen Blauhelmeinsatz zur Stabilisierung des Landes anfragen wäre auch hier an eine deutsche Beteiligung zu denken.

Die jüngsten Entwicklungen in Syrien machen deutlich, daß die Schutzverantwortung auch unterhalb einer militärischen Intervention die internationale Gemeinschaft zum Handeln bewegen sollte. Deutschland ist als nichtständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat und auf Grund seines wirtschaftlichen Gewichts gefragt, konstruktiv Stellung zu beziehen und die Entwicklung innovativer Instrumente voran zu treiben.

Einleitung

International hat die ungewöhnlich entschlossene Reaktion der UN auf die militärische Unterdrückung der Protestbewegungen in Libyen durch das Gaddafi-Regime die staatliche Schutzverantwortung auf ein neues Niveau befördert. Das Prinzip der Schutzverantwortung wurde 2005 von allen Mitgliedsstaaten der UN angenommen und besagt, dass alle Staaten die Verantwortung haben, ihre Bevölkerungen vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit[1] zu schützen und hierbei von der internationalen Gemeinschaft unterstützt werden. Sollte ein Staat dieser Schutzverantwortung nicht nachkommen können oder wollen, dann geht die Responsibility to Protect auf die internationale Gemeinschaft über, die alle notwendigen präventiven, reaktiven und nachsorgenden Mittel zur Abwendung solcher Massenverbrechen zu ergreifen hat. Mit der Libyen-Resolution 1973 vom 17. März 2011 hat der Sicherheitsrat erstmalig eine militärische Intervention zum Schutz einer Zivilbevölkerung mit Verweis auf diese Schutzverantwortung beschlossen. Nach dem Sturz Gaddafis im August 2011 lassen sich einige wichtige Schlussfolgerungen für die Zukunft der internationalen Schutzverantwortung zur Verhinderung von Massenverbrechen ziehen. Stärker als in der Vergangenheit muss nicht nur über die Frage des wann, sondern auch des wie nachgedacht werden. Nachdem in der vergangenen Dekade ein grundsätzlicher Konsens über Sinn und Rahmen der Schutzverantwortung gefunden wurde, muss nun ein breiter Meinungsbildungsprozess bezüglich der Umsetzung des Prinzips begonnen werden.

Deutschlands ist durch seine Enthaltung zur Resolution 1973 seiner Unterstützungsfunktion für die Norm der Schutzverantwortung nicht gerecht geworden. Die jüngsten Entwicklungen in Syrien machen gleichzeitig deutlich, dass die Schutzverantwortung künftig schneller unterhalb einer militärischen Einmischung der internationalen Gemeinschaft effektiv wahrgenommen werden muss.

Souveränität im Wandel der Zeit: Von der Nicht-Intervention zur Schutzverantwortung

Mit dem Ende des Kalten Krieges trat das Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Souveränität und Menschenrechtsschutz auf die Tagesordnung der internationalen Politik. In den rasch aufeinander folgenden und mit massiver Gewalt einhergehenden Konflikten und humanitären Katastrophen in Irak, Somalia, Ruanda und Bosnien sah sich die internationale Gemeinschaft mit der Frage konfrontiert, wie und wann ein militärisches Eingreifen zur Beendigung von Massenverbrechen gegen Zivilbevölkerung notwendig sei. Die Völkermorde in Ruanda und Srebrenica, die in ihrer Tragweite nur durch das passive Zuschauen der internationalen Gemeinschaft ermöglicht wurden, schockierten die Weltöffentlichkeit und waren ein wesentlicher legitimatorischer Bezugspunkt als es im Jahr 1999 zu einer vom Sicherheitsrat der UN nicht mandatierten humanitären Intervention im Kosovo kam. Was für die einen ein völkerrechtswidriger Angriffskrieg gegen einen souveränen Staat war, stellte für die anderen angesichts eines blockierten Sicherheitsrates eine militärische Nothilfe zum Schutz der Zivilbevölkerung dar. UN-Generalsekretär Kofi Annan kam abschließend zu dem Resümee, dass die Intervention nicht legal, dennoch aber legitim war. Um ein für allemal die Frage zu klären, durch wen eine humanitäre Intervention zu autorisieren sei und wann und mit welchen Mitteln sie zu erfolgen habe, richtete er im Jahr 2000 eine unabhängige Internationale Kommission zu Fragen von Intervention und Staatensouveränität (ICISS) ein. Die ICISS kam zu dem Ergebnis, dass souveräne Staaten die Verantwortung haben, ihre eigenen Bürger gegen Massenverbrechen zu schützen. Sollte ein Staat dieser Schutzverantwortung nicht nachkommen können oder wollen, so geht diese Schutzverantwortung auf die internationale Gemeinschaft über. Neben dem Primat der Prävention entwickelte die Kommission auch konkrete Vorschläge in Bezug auf die Umstände einer militärischen Intervention. Diese solle eine realistische Erfolgschance haben, proportionale Mittel anwenden, nur nach dem Scheitern nicht-gewaltsamer Bemühungen beschlossen werden und in ihrer Konsequenz mehr nutzen als schaden. Für die Autorisierung solcher Einsätze sollte immer der UN-Sicherheitsrat als das höchste und meist legitime Organ ersucht werden.

Die Publikation des Reports im Oktober 2001 wurde vollständig überschattet von den Angriffen auf die USA am 11. September. Darüber hinaus fügte der danach von den USA geleitete Einmarsch einer „Koalition der Willigen“ im Irak dem Ruf nach militärischer Intervention zum Schutz von Zivilisten nachhaltigen Schaden zu. Eine der Konsequenzen hiervon war die Untätigkeit der internationalen Gemeinschaft in Bezug auf die Massenverbrechen in Darfur. Dennoch waren es nicht zuletzt die Vorfälle in Darfur, ebenso wie die sich verändernde Haltung der Afrikanischen Union, die ihre Indifferenz gegenüber Massenverbrechen aufzugeben begann, durch welche die Norm der Schutzverantwortung einen Wiederaufstieg erlebte. In ihrer sogenannten Millennium-Erklärung im September 2005 einigte sich die UN-Generalversammlung einstimmig auf die Verabschiedung der Schutzverantwortung. Es dauerte allerdings noch bis zum Jahr 2009, bis UN Generalsekretär Ban Ki-moon seinen Bericht zur Umsetzung dieser Norm vorlegen konnte, die seitdem auf drei Grundpfeilern basiert: Erstens, der Schutzverantwortung souveräner Staaten für ihre eigenen Bürger; zweitens, der Verpflichtung der internationalen Gemeinschaft zur Unterstützung der Nationalstaaten bei der Umsetzung ihrer Schutzverantwortung; und drittens, der Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft, rechtzeitig und entschlossen zu handeln wenn ein Staat dieser Verantwortung selbst nicht nachkommt.

Auf die Schutzverantwortung wurde seit ihrem Beschluss im Jahr 2005 an verschiedenen Stellen Bezug genommen, wodurch die Norm zunehmendes Gewicht und eine deutlichere Form erhalten hat. Die Feststellung, dass das Verhalten der Regierung Myanmars nach dem Taifun Nargis keine Verletzung der Schutzverantwortung darstellte gehört ebenso zu diesem Definitionsprozess wie der Entschluss der Vereinten Nationen, in Libyen und der Elfenbeinküste mit militärischen Mitteln den Schutz einer bedrohten Zivilbevölkerung zu gewährleisten. Der Fall Libyen ist dennoch ein besonderer Meilenstein für die RtoP, der Chancen, Risiken und offene konzeptionelle Fragen noch einmal besonders klar illustriert hat.

Der Fall Libyen und die RtoP

Libyen hat sich zum ersten Fall entwickelt, in dem die internationale Staatengemeinschaft ihrer Schutzverantwortung gegenüber einer bedrohten Zivilbevölkerung – und in letzter Konsequenz auch unter Einsatz militärischer Mittel – in kürzester Zeit gerecht geworden ist. Dass es dazu kam, lag an den besonderen Dynamiken innerhalb Libyens und innerhalb der internationalen Gemeinschaft: Innerhalb Libyens, war ersten das Gaddafi-Regime frühzeitig mit unverhältnismäßiger Härte gegen eine demonstrierende Zivilbevölkerung vorgegangen und hatte so den begründeten Verdacht von bevorstehenden Verbrechen gegen die Menschlichkeit genährt; zweitens stand mit dem libyschen Übergangsrat und seinen bewaffneten Milizen eine politisch und militärisch unterstützbare Alternative zur Regierung in Tripolis zur Verfügung, die öffentlichkeitswirksam um internationale Unterstützung bat; und drittens, zeichnete sich ab, dass es gerade im Zuge der drohenden Einnahme Bengasis durch Regierungstruppen höchstwahrscheinlich zu einem Massaker gekommen wäre, welches nur durch eine schnelle und entschlossene militärische Intervention verhindert werden konnte. Die Mitglieder des Sicherheitsrates wurden hierdurch unter massiven Zeitdruck gesetzt, innerhalb kürzester Zeit zu einer Entscheidung zu gelangen.

Auch international, und anders als beispielsweise in Darfur, entwickelte sich die Lage in kaum vorherzusehender Weise und Deutlichkeit zu Gunsten der Interventionsbefürworter. Schon am 25. Februar empfahl der UN-Menschenrechtsrat, Libyens Mitgliedschaft in diesem Gremium auszusetzen. Die UN Generalversammlung folgte dieser Empfehlung am 1. März einstimmig. Parallel dazu nahm der UN-Sicherheitsrat am 26. Februar Resolution 1970 an, die auf Grund der Befürchtung von „Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ eine Reihe nicht-militärischer Zwangsmaßnahmen gemäß Kapitel VII Artikel 41 der UN Charta anordnete. Hierzu gehörten ein Waffenembargo, ein Reiseverbot für Schlüsselfiguren des Gaddafi-Regimes, sowie das Einfrieren der Auslandsguthaben des libyschen Regimes. Die Verabschiedung von Resolution 1970 war aber vor allem deshalb ein wegweisender Eskalationsschritt der Vereinten Nationen, weil sie eine Überweisung der Vorgänge in Libyen an den Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) anordnete. Neben der Aufwertung des Gerichtshofs in Den Haag ist an diesem Schritt besonders bemerkenswert, dass die USA und China erstmalig einer solchen Überweisung zustimmten und dieser Schritt den Handlungsdruck auf den Sicherheitsrat in der Folge zusätzlich erhöhte. Am 16. Mai erließ der IStGH Haftbefehle gegen Gaddafi, seinen Sohn Saif-al-Islam, und den Geheimdienstchef Abdullah Al Sanousi wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit.

Die Verhängung von Sanktionen und die Überweisung des Falls an den IStGH hatten nicht den Effekt einer Eindämmung der Gewalt, weswegen die Arabische Liga die Einrichtung einer Flugverbotszone über Libyen forderte und damit die Tür zu einem militärischen Eingreifen unter UN-Mandat aufstieß. Damit war auch ein regionaler Konsens für eine Intervention mit Bezug auf die Schutzverantwortung gegeben, dessen zeitlicher Zusammenfall mit dem durch Gaddafi angedrohten Massaker in Bengasi den Ausschlag geben sollte: Am 17. März verabschiedete der UN-Sicherheitsrat Resolution 1973, bei der sich die Veto-Mächte China und Russland, sowie die nicht-ständigen Ratsmitglieder Indien, Brasilien und Deutschland der Stimme enthielten. Die Resolution autorisierte einen militärischen Einsatz zum Schutz der libyschen Zivilbevölkerung mit allen notwendigen Mitteln, jedoch unter Ausschluss der Entsendung von Besatzungstruppen. Dass die genaue Form der Anwendung militärischer Zwangsmittel in das Ermessen derjenigen Staaten gestellt wurde, die die Resolution implementieren würden, garantierte zwar die zügige Annahme der Resolution, führte aber auch absehbar zu dem politischen Konflikt der dann im Zuge der Implementierung zutage trat.

Kritik am Libyen-Einsatz

Schon kurz nach Beginn der NATO-geführten Luftangriffe auf militärische Ziele des Gaddafi-Regimes regte sich unter den abstimmungsneutralen Ländern Brasilien, Indien, China und Russland, aber auch beim ursprünglich zustimmenden Südafrika, Kritik an den intervenierenden Staaten. Sie warfen der NATO und den Westmächten im Sicherheitsrat vor, dass das Mandat für die Intervention zum Schutze von Zivilisten in der Praxis zu einer militärischen Unterstützung für einen Regimewandel genutzt wurde, der so nicht vom Mandat gedeckt gewesen sei. Zweifelsohne hatten die Luftangriffe der Alliierten wesentlichen Anteil daran, daß das Regime in Tripolis Mitte August zu Fall kam. Ob es sich hierbei jedoch tatsächlich um eine Mandatsüberschreitung handelt, hängt davon ab, wo und wie die völkerrechtliche von der politischen Interpretation getrennt wird. Eine politische Lösung des Konflikts auf dem Verhandlungsweg war ab dem Moment kaum mehr denkbar, ab dem Gaddafi einen Rückzug von sich und seiner Familie von der Macht prinzipiell ausgeschlossen hatte und somit Verhandlungen mit den Rebellen den Boden entzogen hatte. Die Resolution des Sicherheitsrats bot zwar keinerlei völkerrechtliche Handhabe, einen unmittelbaren Sturz des Regimes zu betreiben. Gleichzeitig ist die Resolution 1973 aber offen genug gehalten, dass zur Erfüllung des Mandats – Schutz der Zivilbevölkerung unter Einbeziehung militärischer Mittel – ein Regimesturz die mittelbare Konsequenz sein könnte. Der Sturz Gaddafis unter Mithilfe der Alliierten ist also an und für sich kein ausreichender Grund von einer Mandatsüberschreitung zu sprechen. Es stellt sich weiterhin die Frage, wie und ob das UN-Mandat zum Schutz der Zivilbevölkerung überhaupt in einem Libyen erfüllbar gewesen wäre, welches weiterhin unter der Herrschaft Gaddafis verblieben wäre. Die Antwort auf die Frage also, bis zu welchem Punkt militärisch interveniert werden sollte und wie viel Regimewechsel bzw. Einfluss auf politische Strukturen im Rahmen von RtoP-Interventionen in Kauf genommen werden darf oder gar muß, wird die zukünftige Durchführbarkeit von RtoP-Interventionen maßgebend beeinflussen.

Eine ernst zu nehmende Kritik am Einsatz in Libyen ist die Befürchtung, dass es wie im Falle des Irak nach der militärischen Entmachtung von Saddam Hussein in sektiererischer Gewalt versinken könnte. Umso wichtiger ist es darum jetzt, dem libyschen Übergangsrat mit Rat, Tat und Ressourcen beim Aufbau eines neuen legitimen, demokratischen, und die Menschenrechte achtenden Rechtsstaat beizustehen. Nachdem die Vereinten Nationen ihrer Schutzverantwortung vor Massenverbrechen zunächst gerecht geworden sind, steht sie nun auch in einer Pflicht des Wiederaufbaus. Die Ausgangslage hierfür ist deutlich besser als im Fall des Irak: Da der UN-Sicherheitsrat der Intervention in Libyen und der Strafverfolgung Gaddafis zugestimmt haben, so stehen nach Artikel 25 der UN-Charter alle Mitgliedsstaaten der UN in der Verantwortung, die Folgen der Sicherheitsratsentscheidungen mitzutragen. Wegweisend wird die am 16. September vom Sicherheitsrat einstimmig angenommene Resolution 2009 sein, die neben der teilweisen Aufhebung der Flugverbotszone und die Freigabe von eingefrorenen Auslandsguthaben auch die Einrichtung einer UN-Unterstützungsmission (UNSMIL) anordnet. Aus wohlverstandenem Eigeninteresse an regionaler Stabilität sollten die europäischen Staaten dazu beitragen, dass sich das post-revolutionäre Libyen stabilisiert und die erforderlichen Transformation erfolgreich bewältigt.

Nach der Intervention in Libyen, vor der Intervention in Syrien?

Während der Beschluss der UN sowie der militärische Einsatz in Libyen zweifellos als Erfolg für die Norm der RtoP gewertet werden können, stellt sich die Frage, warum angesichts des Vorgehens des Assad-Regimes mit militärischer Gewalt gegen friedliche Proteste in Syrien nicht ebenfalls unter Rückgriff auf die Norm der RtoP interveniert wird. Untergräbt die selektive Anwendung der Schutzverantwortung nicht die Legitimität der neuen Norm? Diese Kritik ist berechtigt, macht aber umso mehr deutlich, dass es sich bei RtoP nicht um ein abgehobenes Normengebilde handelt, sondern um das Ringen um eine Reaktion auf Massenverbrechen in einer Welt der Inkonsequenz und Interessengegensätze. In Libyen bestand die Chance, ein Massaker an der Bevölkerung Bengasis zu verhindern und eine Zivilbevölkerung vor massiven Menschenrechtsverletzungen zu schützen, ohne dass hierbei ein regionaler Flächenbrand drohte. Im Falle Syriens hingegen ist die Mandatierung einer Intervention durch den UN-Sicherheitsrat bis auf weiteres nicht zu erwarten. Selbst die Erwägung von Sanktionen, wie sie in einem Resolutionsentwurf am 4. Oktober 2011 im Sicherheitsrat zur Abstimmung stand, fiel dem Veto Pekings und Moskaus zum Opfer. Da sich auch Brasilien, Indien und Südafrika enthielten, fällt der lange Schatten der Libyen-Intervention auf die syrischen Protestierenden. Erschwerend kommt hinzu, dass es bezüglich Syriens keinen regionalen Konsens über die richtige Vorgehensweise gegen das Assad-Regime gibt. Der von Syrien unterstützte Libanon ist momentan selbst Mitglied des Sicherheitsrats und auch Iran steht weiterhin an der Seite Assads. Zu tief ist Syrien in den Nahostkonflikt verstrickt, als dass die Auswirkungen eines militärischen Einsatzes gegen dessen Regierung lokal begrenzt werden könnten. Wenn sich die Opferzahlen nicht massiv vergrößern und der Handlungsdruck auf den UN Sicherheitsrat damit noch einmal sprunghaft zunimmt, ist ein militärisches Eingreifen auf Grund der unvergleichbar größeren Risiken äußerst unwahrscheinlich.

Diese Inkonsequenz kann man zwar zu Recht kritisieren, sollte aber nicht die Schlussfolgerung daraus ziehen, dass die Intervention in Libyen deswegen weniger legitim gewesen wäre. Der Sonderbeauftragte des UN-Generalsekretärs für die Schutzverantwortung, Edward Luck, hat hierzu richtigerweise festgestellt das es besser sei, inkonsequent einige Leben zu retten als konsequent keines. Luck weist in diesem Zusammenhang auch darauf hin, dass es sich bei RtoP nicht um ein legalistisches, sondern um ein politisches Instrument handelt. Der Bezug auf die Norm kann zu politischem Momentum beitragen, dieses aber nicht ersetzen. Aber selbst wenn eine militärische Intervention nicht möglich, nicht sinnvoll und von den Protestierenden in Syrien vielleicht auch nicht erwünscht ist, gibt es dennoch Möglichkeiten, den Druck auf Syrien unter Bezugnahme auf die Schutzverantwortung zu erhöhen. Es ist ein später, wenn auch richtiger Schritt, dass Europa und die USA die politische Isolierung des Regimes in Damaskus betreiben und ihre Sanktionen verschärfen. Gleichzeitig stellt sich die Frage, ob der Westen nach wirtschaftlichen Sanktionen und diplomatischer Isolation sein Pulver verschossen hat. Der Fall Syrien zeigt, dass es zur Durchsetzung der Schutzverantwortung bisher unterhalb einer militärischen Intervention und oberhalb der Verhängung von Sanktionen an einem ausdifferenzierten Instrumentarium fehlt, welches es in Zukunft zu entwickeln gilt.

Deutschlands Haltung zur Schutzverantwortung

Mit ihrer Enthaltung im Sicherheitsrat zur Libyen Resolution 1973 hat die Bundesregierung politisches Vertrauen und Kapital verspielt. Die als Begründung angeführte Einschätzung, Deutschland müsse sich bei einer Zustimmung in den UN auch im nächsten Schritt an einem militärischen Einsatz beteiligen oder sogar Soldaten nach Libyen schicken, kann nicht wirklich überzeugen. Auch wurden Seitens der Bundesrepublik keine alternativen Vorschläge entwickelt, wie die libysche Zivilbevölkerung vor der massiven Gewaltanwendung der Gaddafi-treuen Sicherheitskräfte hätte geschützt werden können. Weder haben Sanktionsdrohungen eine spürbar deeskalierende Wirkung gezeigt, noch hätten sie einen Beitrag zur Verhinderung eines Massakers in Bengasi geleistet. Als Fazit bleibt, dass Sanktionen zwar ein wichtiges Instrumentarium der Schutzverantwortung sind, jedoch schnell an ihre Grenzen stoßen, wenn es um die Verhinderung unmittelbar drohender oder die Beendigung von bereits statt findenden Massenverbrechen geht.

Das Abstimmungsverhalten im UN Sicherheitsrat hat die Frage aufgeworfen, wie ernst Deutschland es mit der Schutzverantwortung meint. Auf nationaler Ebene gibt es, mit Ausnahme der Linkspartei, einen parteiübergreifenden Konsens in Fragen RtoP: Bereits 2004 stellte die damalige Bundesregierung den Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ vor, um Konfliktstrukturen und die daraus resultierenden Herausforderungen für die Staatengemeinschaft zu analysieren. Besonders die Handlungsoptionen für zivile Krisenprävention und Schutz von Menschenrechten greifen dem 2005 von der UN-Generalversammlung angenommenen Bekenntnis zur Schutzverantwortung sogar vor. Aber auch das Weißbuch zur deutschen Verteidigungspolitik von 2006 nimmt positiven Bezug auf die Schutzverantwortung.

Innerhalb der UN galt Deutschland bisher als Befürworter der RtoP und zählte zur sogenannten Freundesgruppe der Schutzverantwortung. Dort, wie in der Gruppe der EU-Länder haben jedoch andere Länder die Federführung übernommen. Beispielsweise als bei den letzten Finanzverhandlungen um die personelle Unterstützung für den Sonderberater des UN-Generalsekretärs für die Schutzverantwortung gestritten wurde, oder auch bei der jährlichen Generalversammlungsdebatte zum Thema RtoP: Der Einsatz an politischem Kapital um der Norm auch reale Bedeutung zu geben, bleibt begrenzt. Das Abstimmungsverhalten im Sicherheitsrat im Falle Libyen wird international auch in diesem Kontext interpretiert.

Während Deutschlands Haltung im Libyenkonflikt bei den westlichen Partnern fast ausnahmslos auf Unverständnis stieß, so hat die Debatte innerhalb Deutschlands parteiübergreifende Differenzen über Rolle und Verantwortung der Bundesrepublik offen gelegt. Hier taten sich ideologische Risse auf, an die ein ernsthafter und verantwortungsvoller Diskussionsprozess um die Schutzverantwortung anknüpfen sollte. Die deutsche Politik muss sich darüber klar werden, welche Rolle die Bundesrepublik auf europäischem und internationalem Parkett spielen soll. Vor allem muss Berlin eine Antwort auf die Frage finden, wie dem allgemein geteilten Bekenntnis zu Multilateralismus und UN tatsächlich Taten zur Erfüllung weltöffentlicher Interessen folgen. Es gilt daher nicht nur über das ob, sondern auch über das wie nachzudenken.

In diesem Sinne bietet es sich für Deutschland unmittelbar an, zunächst die Schutzverantwortung dadurch wahrzunehmen, dass man das Post-Gaddafi-Libyen im Prozess des Wiederaufbaus und der politischen Transformation unterstützt. Neben technischer und wirtschaftlicher Hilfe gehört hierzu vor allem die UN-geleitete politische Unterstützung bei der Entwicklung eines demokratischen politischen Systems, Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit. Sollte Libyen zusätzliche Unterstützung in Form eines Blauhelmeinsatz zur Stabilisierung des Landes erbeten wäre auch hier an eine deutsche Beteiligung zu denken.

Mittel und Wege zur Weiterentwicklung der Schutzverantwortung

Die unter dem Banner der Schutzverantwortung autorisierte Intervention der NATO ist als Erfolg für die RtoP zu werten. Europa und die USA haben mit ihrem Einschreiten gezeigt, dass sie selbst dann zum militärischen Schutz einer muslimischen, afrikanisch-arabischen Zivilbevölkerung bereit sind, wenn es sich wie im Falle Gaddafis um einen politisch und ökonomisch gefälligen Diktator handelt. Dies wird der Glaubwürdigkeit der Schutzverantwortung und möglicherweise auch dem Image des Westens in der arabischen Welt gut tun. Gleichzeitig hat der Einsatz auch innerhalb des Westens gezeigt, dass eine humanitäre Intervention entgegen vieler gegenteiliger Prognosen auch ohne Bodentruppen, ohne eigene Verluste und ohne „mission creep“ realisiert werden kann. Die Kritik der BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika) an der angeblichen Mandatsüberschreitung der Alliierten wird mittelfristig dadurch gelindert werden, dass der Einsatz selbst letztlich ein Erfolg war und auch die Skeptiker mit einer neuen libyschen Regierung konstruktiv zusammenarbeiten wollen. Ihre Zustimmung im Sicherheitsrat am 16. September zur Einsetzung von UNSMIL bestätigt dies.

Die Libyen-Intervention bedeutet allerdings keinen Anbruch eines neuen Zeitalters humanitärer Einsätze in weltöffentlichem Interesse. Die Umstände, unter denen sich der Sicherheitsrat auf die Resolutionen 1970 und 1973 geeinigt hat, werden sich zu anderen Gelegenheiten nicht ohne weiteres wiederholen. Das Gerangel im UN-Sicherheitsrat um eine Verurteilung Syriens hat dies unlängst belegt. Wenn sich der Sicherheitsrat in Zukunft wieder zu einem militärischen Einsatz unter Berufung auf die Schutzverantwortung entschließen sollte, dann werden die BRICS Staaten vermutlich dafür sorgen, dass ein RtoP-Einsatz transparenter und operativ vorhersehbarer ausgestaltet wird. Denkbar wären auch Innovationen in der Sicherheitsratsarbeit, wie etwa die Einrichtung eines Komitees, vergleichbar mit den Sanktionskommittees, oder der Einsetzung eines Sonderbeauftragten des UN-Generalsekretärs, wie bei Blauhelmmissionen.

Letztendlich hat der Libyen-Einsatz verdeutlicht, daß ein verstärkter Fokus auf die Umsetzung der Norm gelegt werden muss. Die Weiterentwicklung der Schutzverantwortung als Norm ist kein Selbstzweck, sondern bemisst sich letztendlich daran, ob sie dem Schutze der Menschen vor Massenverbrechen dient. Unterhalb der Schwelle einer militärischen Intervention bedarf es weiterer Instrumente als der Verhängung wirtschaftlicher und politischer Sanktionen, die sich in der Vergangenheit zwar als wichtige, aber auch begrenzt wirksame Druckmittel gezeigt haben. Ein weiteres, innovatives Instrument wäre die Herstellung größerer Konflikt-Transparenz durch eine gezielte Beobachtung und Veröffentlichung von Satelliten- oder Drohnenaufnahmen. Das „Satellite Sentinel“ Projekt der Harvard Humanitarian Initiative beobachtet zum Beispiel die Konfliktregion Abyei und Süd-Kordofan im Sudan. Die Initiative konnte auf diese Weise der Regierung in Khartum nicht nur ethnische Säuberungen und Massaker nachweisen, sondern auch die Vorbereitungen einer militärischen Offensive belegen, die daraufhin prompt verschoben wurde. Ähnliche Initiativen wären auch in anderen Konflikten denkbar, um hierdurch Öffentlichkeit und diplomatischen Druck zu erzeugen sowie gerichtsfeste Informationen, zum Beispiel für den Internationalen Strafgerichtshof, zu sammeln. Der präventive Effekt einer möglichen strafrechtlichen Verfolgung sowie der Herstellung von Transparenz und politischer Verantwortlichkeit sollte nicht unterschätzt werden.

Auch auf regionaler und nationaler Ebene sollte die präventive Komponente der Schutzverantwortung konsequenter verfolgt werden, anstatt derlei Fragen einzig und allein auf UN-Ebene zu verorten. Die Obama-Administration hat z.B. zu diesem Zweck das sog. „Atrocities Prevention Board“ eingesetzt, welches ein hochrangig-besetzter inter-ministerieller Ausschuss zur Verhinderung von Massenverbrechen ist. Auf diese Weise wird auf institutioneller und personeller Ebene Vorsorge dafür getragen, dass die Verhinderung von Massenverbrechen bei der Formulierung der amerikanischen Außenpolitik künftig ausreichend Berücksichtigung findet. Deutschland und andere EU-Länder sollten diesem Beispiel folgen und entsprechende Regierungs- und Parlamentskommissionen ins Leben rufen. Ohne eine deutliche institutionelle, finanzielle und personelle Aufwertung der Prävention von Massenverbrechen wird eine Umsetzung der Schutzverantwortung auf nationaler und regionaler Ebene nur schwer realisierbar sein.

Wenn eine humanitäre Intervention als letztes Mittel zur Beendigung von Massenverbrechen nicht ausgeschlossen werden kann, stellt sich außerdem die Frage einer besseren Umsetzung der Schutzverantwortung auch im militärischen Bereich. Da Projekte wie eine UN-eigene schnelle Eingreiftruppe zur Verhinderung von Massenverbrechen langfristig durch den politischen Widerstand vieler UN-Mitglieder blockiert sind, bleiben mittelfristig einzelstaatliche Initiativen notwendig. Pionierarbeit hat in dieser Hinsicht das amerikanische „Mass Atrocity Response Operations Projekt“ des Carr Center for Human Rights Policy geleistet, indem es Herausforderungen und Lösungswege effektiver humanitärer Interventionen herausgearbeitet hat. Bis zum heutigen Tag ist der Schutz von Zivilbevölkerungen vor schwersten Menschenrechtsverletzungen kein Gegenstand militärischer Planung, Ausbildung oder Doktrin. Innerhalb der Vereinten Nationen, die seit dem Jahr 1999 Blauhelmmissionen mit Zivilschutzmandat in Krisenregionen schicken, stecken Definition, Aufgabenbeschreibung oder Benchmarking bezüglich des Schutzes von Zivilisten weiterhin in den Anfängen. Wann immer UN Blauhelme dabei versagen, eine Bevölkerung vor Übergriffen zu schützen, ist dies unter anderem auf eben jenen konzeptionellen und operativen Mangel zurückzuführen. Auch die NATO musste sich in Libyen dem Problem stellen, was genau der Schutz von Zivilisten beinhaltet und wie dieser praktisch umgesetzt werden kann: Wann z.B. gilt ein Panzer als unmittelbare Bedrohung für die Zivilbevölkerung und ist somit ein legitimes Ziel eines Militäreinsatzes? Reicht hierfür die reine Anwesenheit in einem Konfliktgebiet, muss eine direkte Kampfbeteiligung vorliegen, oder ist die Bewachung eines militärisch wichtigen Knotenpunktes ein ausreichender Grund für eine Attacke? Das grundlegende Problem ist, dass sich eine von Außen erzwungene Verhinderung und Beendigung von Massenverbrechen gegen eine Zivilbevölkerung nicht unter Bezugnahme auf traditionelle militärische Standardprozeduren erreichen lässt. Anstatt eine möglichst große militärische Überlegenheit vor einer Intervention sicherzustellen kommt es bei humanitären Interventionen auf ein möglichst rasches Einschreiten an, um so viele Zivilisten wie möglich vor Gewalt zu schützen.

Es ist notwendig zu verstehen, dass Streitkräfte durch humanitäre Interventionen mit einem weitestgehend unbekannten Operationstypus konfrontiert sind, der einzigartige Herausforderungen birgt und daher einer eigenen zivil-militärischen Doktrin bedarf. Je rascher an dieser Stelle Fortschritte erzielt werden, desto umfangreicher sind die Handlungsoptionen der Politik, im Falle von Massenverbrechen schnell und angemessen reagieren zu können. Trotz des wichtigen Fokus der RtoP auf präventive Konfliktbearbeitung ist es für die Zukunft der Schutzverantwortung deshalb unumgänglich, dass auch das robuste Spektrum der Schutzverantwortung diskutiert und weiterentwickelt wird. Mit Spannung wurde deshalb in New York vernommen, dass der RtoP-Sonderberater des UN-Generalsekretärs, Edward Luck, als Thema für die nächste Generalversammlungsdebatte der Schutzverantwortung ausgerechnet die „interventionistische“, so genannte dritte, Säule des RtoP-Konzepts auf die Tagesordnung setzen will.

Über die Autoren:

Volker Lehmann, PhD, ist Senior Policy Analyst im FES Büro New York

Robert Schütte ist Vorsitzender der Menschenrechtsorganisation Genocide Alert

[1] Im weiteren Verlauf des Textes werden diese Verbrechen als Massenverbrechen zusammengefasst.