Interview der Tagesschau mit Genocide Alert Experten zur Krise im Ostkongo

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Der Ostkongo wird seit Jahren mit Gewalt überzogen. Die Ursache dafür liege vor allem in ethnischen Konflikten, sagt der Politologe Christoph Vogel. Im Interview mit tagesschau.de erklärt er zudem, warum die UNO in der Region gescheitert ist – und welche undurchsichtige Rolle Ruanda in dem Konflikt spielt.

tagesschau.de: Die Bilder scheinen sich alle Jahre zu wiederholen: Zehntausende Menschen auf der Flucht, Rebellen und Regierungstruppen, die einander bekämpfen. Warum kommt der Osten Kongos seit Jahrzehnten nicht zur Ruhe?

Christoph Vogel: Das hat verschiedene Gründe. Zum einen ist die Demokratische Republik Kongo als Staat nicht in der Lage, ihr Territorium zu sichern, die Zivilbevölkerung zu schützen – geschweige denn, ihre militärischen Gegner in die Schranken zu weisen. Hinzu kommt: Es gab bei den zahlreichen Konflikten in den vergangenen 20 Jahren immer wieder Einflussnahme von Nachbarstaaten, mal mehr, mal weniger.

Mit dem jetzigen Vorstoß der M23-Rebellen ist die Debatte um Ruandas Einfluss wieder entbrannt. Ruanda spielt auf jeden Fall eine zentrale Rolle, aber wie direkt die Unterstützung Ruandas ist und ob die Befehlskette innerhalb der Rebellengruppe M23 bis zum ruandischen Verteidigungsminister reicht – das lässt sich schwer beweisen. Da wird viel spekuliert.

Verbindungen zum Völkermord von Ruanda

tagesschau.de: Welche Interessen hat Ruanda denn im Kongo?

Vogel: Das reicht zurück bis zum Völkermord von 1994, als Hunderttausende Tutsi in Ruanda ermordet wurden. Viele der damaligen Mörder waren über die Grenze in den Kongo geflüchtet – und die ruandische Regierung will diese dingfest machen. Dabei handelt es sich um Hutu-Milizen. Die M23 hingegen wird von kongolesischen Tutsi befehligt und kontrolliert, als deren Schutzmacht sich Ruanda wiederum versteht.

Der ruandische Präsident Paul Kagame ist selbst Tutsi und hatte in den 1990er-Jahren den Kampf gegen die Hutu unterstützt. Und diese „Jagd“ setzt sich im Nachbarland Kongo fort. Da wird dann behauptet, die „nationale Sicherheit Ruandas“ sei bedroht, oder es gehe um den Schutz der „Brüder und Schwestern“ auf der anderen Seiten der Grenze.

Angesichts der Unfähigkeit der kongolesischen Armee sind die M23-Rebellen aus Sicht Ruandas gewissermaßen Verbündete, um die alten Feinde zu bekämpfen. Hinzu kommen natürlich wirtschaftliche Interessen. In der Region lagern viele Bodenschätze,  unter anderem werden dort Coltan oder Wolfram abgebaut. Trotz verschiedener internationaler Versuche, den Schmuggel einzudämmen, spielt der illegale Handel mit Rohstoffen zwischen Ruanda und Ostkongo nach wie vor eine große Rolle. Denn Ruanda ist für diese Rohstoffe auch ein wichtiges Transitland.

„Auswirkungen der kolonialen Grenzziehung“

tagesschau.de: Sie haben die ethnischen Spannungen und den Kampf um die Ressourcen erwähnt. Was wiegt Ihrer Ansicht nach schwerer – und entfacht den Konflikt immer wieder?

Vogel: Die Rohstoffe sind nicht die eigentliche Ursache des Kriegs, sondern sie begünstigen, dass er immer weitergehen und sich weiter finanzieren kann. Hauptursache sind die koloniale Grenzziehung und die sogenannte Ethnisierung von außen. Denn Huti und Tutsi sind streng genommen keine verschiedenen Ethnien, wurden aber in der Kolonialzeit als solche klassifiziert. Das hat Auswirkungen bis heute.

Hinzu kommt, dass es nicht nur ein Problem zwischen Hutu und Tutsi gibt, sondern auch zwischen den vielen anderen Ethnien, die in der Grenzregion Ostkongo/Ruanda vertreten sind. Und diese Spannungen entzünden sich vor allem an einer Landfrage. Der Ostkongo beispielsweise ist eine der am dichtesten besiedelten Gegenden in der gesamten Region – und auch Ruanda leidet an Platzmangel. Schon seit jeher gab es in dieser Region Landkonflikte, was politisch missbraucht wird und den Konflikt zusätzlich anfeuert.

„Kabila weitgehend abgetaucht“

tagesschau.de: Jenseits dieser Ursachen – wie verhalten sich die kongolesische Regierung und Präsident Joseph Kabila in dem Konflikt? Will er überhaupt Frieden in der Region?

Vogel: Das ist wahrscheinlich eine der kniffligsten Fragen, auf die es derzeit fast keine passende Antwort gibt. Kabila ist weitgehend untergetaucht, abgesehen von einem Fernsehinterview. Es gibt zahlreiche Gerüchte, dass der schwelende Bürgerkrieg ihm und seinen Familienmitgliedern in die Hände spielt. Denn es gibt immer wieder Indizien – auch in den Berichten der UNO -, dass seine Entourage in den Rohstoffhandel involviert ist.

Aber welches Interesse der Präsident tatsächlich verfolgt, ist schwer zu sagen, da er nahezu unsichtbar ist und wenige Informationen aus seinem Umfeld nach außen dringen. Er verfügt zwar über eine Armee; die ist aber in einem derart desolaten Zustand, was die Kommandostrukturen betrifft, dass sie auch gegen kleine, straff organisierte Rebellengruppen wie die M23 wenig ausrichten kann.

tagesschau.de: Und auch die UNO, die im Ostkongo mit bis zu 19.000 Soldaten vertreten ist, scheint nichts bewirken zu können. Wieso?

Vogel: Obwohl es sich bei der Kongo-Mission um den größten UN-Einsatz handelt, ist es für die Blauhelmsoldaten extrem schwierig, in einem Staat mit der Fläche von 2,3 Millionen Quadratkilometern für Ordnung zu sorgen – allein schon was die finanziellen und personellen Mittel angeht. Und die Konfliktlage ist derart verworren, dass es nicht reicht, die widerstreitenden Parteien voneinander zu trennen. Es geht darum, eine Staatlichkeit wiederherzustellen.

Die UNO hat dafür ein sehr komplexes Mandat für den Kongo, das bei genauerem Hinsehen aber kaum durchführbar ist. Der erste Kernpunkt ist der Schutz der Zivilbevölkerung, der zweite die Unterstützung der staatlichen Autoritäten. Der letzte Punkt hatte beim Marsch der Rebellen auf Goma aber zur Folge, dass sich die UNO nicht eingemischt hat, weil die kongolesischen Soldaten sehr schnell geflohen sind und sich ergeben haben.

Somit gab es im Prinzip niemanden mehr, den die Blauhelmsoldaten unterstützen konnten. Denn die UNO ist nicht dazu befugt, alleine einen Verteidigungskrieg zu führen, sondern nur unterstützend für die kongolesische Armee.

tagesschau.de: Sehen Sie irgendeine Chance auf Frieden in der Region?

Vogel: Im Moment erscheint mir das sehr schwierig, weil die kongolesische Regierung und M23 nicht zu Verhandlungen bereit  sind. Vor allem die kongolesische Regierung scheint das zu blockieren. Nur wenn es Zugeständnisse aller Seiten gäbe und einen Dialog aller Beteiligten – und nicht nur derjenigen, die zurzeit an der Macht sind – hätte ein Frieden vielleicht eine Chance. Dann könnte sich mit  vorsichtiger internationaler Unterstützung vielleicht etwas bewegen. Aber danach sieht es leider an allen Fronten nicht aus.

Christoph Vogel hat Politikwissenschaft und Afrikanistik an der Universität Köln sowie Peace and Conflict Studies an der Makerere University in Kampala studiert. Er forschte über bewaffnete Konflikte und humanitäre Hilfe im Kongo, in Uganda, Burundi und Haiti sowie bei der UNO. Vogel ist Stipendiat der Stiftung Mercator und seit 2011 Mitarbeiter von Genocide Alert.

Das Interview führte Jörn Unsöld, tagesschau.de.

Das Interview auf tagesschau.de hier.
Das Kurz-Video mit Interview hier.

Myanmar muss seiner Schutzverantwortung gegenüber den Rohingya nachkommen

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Angehörige der muslimischen Minderheit müssen vor Mord, Vertreibung und Hunger geschützt werden

Angesichts des weltweiten Aktionstages am 8. November zur sich in letzter Zeit zuspitzenden Lage der muslimischen Minderheit der Rohingya in Myanmar erklärt Robert Schütte, Vorsitzender von Genocide Alert e.V.:

„Wir sind schockiert über die jüngsten Berichte über die erneute Vertreibung der Minderheit der Rohingya im Norden Myanmars. Die Regierung von Myanmar und insbesondere die Sicherheitskräfte in Rakhine-Staat müssen ihrer Schutzverantwortung gegenüber den Rohingya nachkommen. Die Menschen müssen vor Übergriffen und Vertreibungen geschützt werden, die intern Vertriebenen müssen menschenwürdige Unterkünfte bekommen und Zugang zu Nahrung und medizinischer Versorgung erhalten. Genocide Alert ruft die Bunderegierung und die Europäische Union dazu auf Druck auf die Regierung Myanmars auszuüben, um die von Unterdrückung, Diskriminierung und ethnischen Säuerungen betroffenen Rohingya sowie andere ethnische Minderheiten in Myanmar zu schützen und ihnen ein Menschenwürdiges Leben zu ermöglichen.“

Angehörige der Rohingya waren in diesem Jahr bereits im Juni von ethnischen Unruhen in Myanmar betroffen: Damals kam es zu heftigen Zusammenstößen zwischen buddhistischen Rakhaing und muslimischen Rohingya. Viele Rohingya flüchteten vor der Gewalt. Das benachbarte Bangladesch allerdings schloss die Grenzen, während Thein Sein, der Präsident von Myanmar, den rund 800.000 im Land lebenden Rohingya mit Ausweisung drohte: Sie hätten die Wahl sich in Lager des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR zu begeben, welches zum damaligen Zeitpunkt allerdings keine Lager in Myanmar betrieb, oder das Land zu verlassen.

Die Rohingya leiden schon lange unter Diskriminierung durch die buddhistische Mehrheitsbevölkerung in Myanmar. Sie werden von der Verfassung nicht als eine der einheimischen Bevölkerungsgruppen angesehen und haben keinen Anspruch auf myanmarische Staatsbürgerschaft.  Sie werden aus ethnischen und religiösen Gründen diskriminiert, ihr Status ist in Myanmar und ebenso in Bangladesch ungeklärt.

Hierzu erklärt Gregor Hofmann, Referent für die Responsibility to Protect bei Genocide Alert e.V.:

„Es ist nicht hinnehmbar, dass das Leid dieser Menschen weltweit kaum Beachtung findet. Die Sicherheitskräfte zeigen wenig Engagement den Übergriffen entgegenzuwirken. Die internationale Gemeinschaft muss reagieren und Myanmar an seine Schutzverantwortung gegenüber allen innerhalb seiner Grenzen lebenden Menschen erinnern. Weitere Zugeständnisse an die Regierung von Myanmar sowie eine Fortsetzung der, im vergangenen Jahr mit der Öffnung Myanmars begonnenen, Normalisierung der Beziehungen zum dortigen Regime müssen eindeutig von einer Verbesserung der Situation der dort lebenden Minderheiten abhängig gemacht werden.“

„Sollten die Rohingya weiterhin Ziel von Übergriffen sein, muss sich schließlich auch der UN Sicherheitsrat mit der Situation dort beschäftigen. Es muss etwas geschehen, die von Hunger, Tod und Vertreibung  bedrohten Menschen dürfen nicht im Stich gelassen werden“, ergänzt Robert Schütte abschließend.

Die Schutzverantwortung umsetzen: Deutschland braucht einen RtoP-Bestandsbericht

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Die Bundesrepublik Deutschland ist auf internationaler Ebene ein starker Verfechter des Konzepts der Schutzverantwortung. Dennoch mangelt es nach wie vor an einer Strategie zur Umsetzung der Responsibility to Protect (RtoP) auf nationaler Ebene. Die Erfahrung der letzten Jahrzehnte hat gezeigt, dass eine effektive Prävention und Reaktion auf Massenverbrechen nicht an Informations- sondern an Handlungsdefiziten gescheitert ist. Damit auf verfügbare Erkenntnisse über Massenverbrechen in Zukunft rechtzeitig reagiert werden kann, sollte die Bundesregierung alle an der Umsetzung der Schutzverantwortung mitwirkenden Institutionen und Prozesse erfassen, integrieren und optimieren. Weiterlesen

Protokollhof zwischen dem Neu- und Altbau des Auswärtigen Amtes in Berlin (2007), Quelle: Wikimedia

Offener Brief an Bundesaußenminister Westerwelle zur R2P

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Heute forderten Genocide Alert, Human Rights Watch und der Gesellschaft für bedrohte Völker in einem offenen Brief offenen Brief an Bundesaußenminister Westerwelle eine bessere Umsetzung der Schutzverantwortung durch Deutschland. Dazu erläuterten die Organisationen ihre Forderungen nach einer RtoP-Koordinationsstelle sowie der Erstellung eins RtoP-Bestandsberichts.

Deutschland zählt innerhalb der Vereinten Nationen nominell zu den Ländern, die das Konzept der Schutzverantwortung am stärksten unterstützen. Eine Strategie zur Umsetzung auf nationaler Ebene ist bisher jedoch noch nicht erkennbar. Ohne eine Institutionalisierung der Schutzverantwortung können Massenverbrechen jedoch nicht systematisch verhindert werden. Deshalb wenden sich Genocide Alert, Human Rights Watch und der Gesellschaft für bedrohte Völker an Bundesaußenminister Westerwelle und bitten ihn sich für eine hochrangige Koordinierungsstelle zur Schutzverantwortung einzusetzen. Durch diese sollen die zahlreichen relevanten Informationen aus der deutschen Außen-, Entwicklungs- und Verteidigungspolitik zusammengeführt und analysiert werden, um daraus eine kohärente deutsche Politik zu entwickeln. Zudem soll ein regelmäßiger Bestandsbericht klarstellen, welche Informationsquellen und Instrumente der Bundesregierung zur Umsetzung der Schutzverantwortung zur Verfügung stehen, wo Mängel sind und wie sich diese beheben lassen. Dadurch soll deutlich werden, welche Handlungsoptionen für die deutsche Politik existieren.

Hier finden Sie den offenen Brief sowie die Diskussionspapiere zu der Koordinierungsstelle und zu dem Bestandsbericht, die Genocide Alert, die Gesellschaft für bedrohte Völker und Human Rights Watch gemeinsam erstellt haben.

Hier zum offenen Brief an Bundesaußenminister Westerwelle von Genocide Alert, Human Rights Watch und der Gesellschaft für bedrohte Völker:

» Download pdf. Offenen Brief an Bundesaußenminister Westerwelle

Mehr Informationen Warum Deutschland eine RtoP-Koordinationsstelle braucht und welche Aufgaben diese erfüllen sollte, gibt es im aktuellen Policy Paper:

» Download pdf. Policy Brief RtoP Koordinator

Mehr darüber wie vorhandene RtoP Informationen und Instrumente besser genutzt werden sollten und welche Fragen ein nationaler RtoP-Bestandsbericht beantworten sollte finden Sie hier:

» Download pdf. Policy Brief RtoP Umsetzung

Welchen Beitrag kann Deutschland für die Schutzverantwortung leisten?

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Am 10. Mai 2012 organisierte Genocide Alert e.V. in Zusammenarbeit mit der International Coalition for the Responsibility to Protect (ICRtoP) eine Podiumsdiskussion im Haus der Demokratie und Menschenrechte in Berlin zum Thema „Responsibility to Protect: Welchen Beitrag kann (und will) Deutschland für die Schutzverantwortung leisten?“. Bei der gut besuchten Veranstaltung, die Politik, Bürokratie, Wissenschaft und Zivilgesellschaft zusammenbrachte, wurden zentrale Fragen zur bisherigen Unterstützung und Umsetzung des Konzepts der Schutzverantwortung durch Deutschland sowie die konkrete Anwendung der RtoP in Libyen und Syrien debattiert.

 

Institutionelle Verankerung der Schutzverantwortung im Auswärtigen Amt

Der Moderator der Veranstaltung, Wenzel Michalski, Direktor von Human Rights Watch Deutschland, stieg direkt in die Diskussion ein und fragte, wie die Schutzverantwortung im Auswärtigen Amt institutionell verankert sei. Hermann Nicolai, Referatsleiter in der VN Abteilung im Auswärtigen Amt erklärte, dass sein Referat derzeit für die Schutzverantwortung zuständig sei, da es sich unter anderem mit konzeptionellen Fragen der Vereinten Nationen beschäftigte. Da sich seit 2005 bezüglich der Schutzverantwortung einiges geändert hätte überlege das Auswärtige Amt aber zurzeit – angestoßen von der Schaffung des „Atrocities Prevention Board“ in den USA und der Ernennung von „RtoP Focal Points“ in vielen anderen Ländern – die Verantwortlichkeit für die Schutzverantwortung in eine operativere Position zu verlegen. Wolfgang Seibel, Professor für Politik- und Verwaltungswissenschaften an der Universität Konstanz, beschrieb die Entwicklung der Beschäftigung des Auswärtigen Amtes mit der Schutzverantwortung als „steile Lernkurve“. Nach der heftigen Kritik der Entscheidung der Bundesregierung, sich in der zweiten Libyenresolution 1973 im letzten Jahr zu enthalten, habe man ab Sommer 2011 selbst in der Rhetorik des Außenministers den Begriff der Schutzverantwortung vernehmen können.

 

Die deutsche Position zur „Responsibility while Protecting“

Bezüglich des drei Säulenkonzeptes der Schutzverantwortung äußerte Wolfgang Seibel die Vermutung, dass die deutsche Vertretung bei den VN im Gegensatz zu der VN-Abteilung im AA in Berlin den Ansatz vertrete, das Modell nicht als ein konsekutives zu verstehen, sondern als integrales, in dem alle Säulen gleichzeitig geprüft werden. Dies sei im Gegensatz zu dem Vorschlag von Brasilien zur „Responsibility while Protecting“ zu sehen, welcher die konsekutive Anwendung der drei Säulen vertritt. Hermann Nicolai betonte, dass es im Bezug auf die Bewertung des brasilianischen Konzeptes keine Unterschiede zwischen der deutschen VN-Vertretung und der VN-Abteilung in Berlin gäbe. Der Vorschlag der Brasilianer würde im AA mit „großer Skepsis“ betrachtet, da man natürlich alle drei Säulen gleichzeitig prüfen müsse. Die Bundeskanzlerin hätte mit der brasilianischen Präsidentin höchstpersönlich darüber gesprochen und die deutschen Bedenken geäußert. Es gäbe aber auch positive Aspekte des Konzeptes: Deutschland habe die Hoffnung, dass durch den brasilianischen Vorschlag weitere RtoP-skeptische Länder für eine Unterstützung der Schutzverantwortung gewonnen werden können. Die Bundesrepublik unterstütze außerdem die Idee eines „monitoring mechanism“ für die Überwachung von autorisierten RtoP-Missionen, die auch in dem brasilianischen Vorschlag enthalten sei.

 

Konkrete Unterstützung der RtoP durch Deutschland

Zur konkreten Unterstützung der Schutzverantwortung durch Deutschland erwähnte Hermann Nicolai die finanzielle Unterstützung durch die Bundesrepublik für das Büro des Sondergesandten des UN Generalsekretärs für die Schutzverantwortung, Ed Luck, sowie den Einsatz Deutschlands in der „Friends of RtoP“ Gruppe in New York. Des Weiteren engagiere sich Deutschland politisch dafür, das Konzept weiter zu entwickeln, zum Beispiel im Dialog mit Brasilien und Südafrika. Das Auswärtige Amt hätte daher im Juni 2012 in Pretoria einen Workshop organisiert, um mit den Brasilianern, Südafrikanern und internationalen Experten über die RtoP zu diskutieren. Die Schutzverantwortung würde außerdem von der gesamten Europäischen Union unterstützt. So stünde im neuen Prioritätenpapier für die EU-Politik in der VN, dass der weitere Ausbau und die Operationalisierung der Schutzverantwortung zu den Prioritäten gehören. Thorsten Benner, stellvertretender Direktor des Global Public Policy Institute in Berlin, lobte das Zugehen auf die BRICS Staaten durch die deutsche Außenpolitik, da Normentwicklung nur im Dialog mit den aufstrebenden Mächten funktionieren könne. Er kritisierte aber auch, dass vom AA im Bezug auf die Schutzverantwortung keine Themenführerschaft ausginge und man lediglich reagiere und sich internationalen Entwicklungen anpasse. Man solle die Schutzverantwortung nicht allein als eine völkerrechtliche Frage sehen, die man über die nächsten Jahrzehnte ausarbeiten müsse, sondern diese als eine politisch-moralische Verpflichtung verstehen, die Deutschland im Jahre 2005 eingegangen sei.

 

Ein „Atrocities Prevention Board“ in Deutschland?

Auf die Frage, ob und in welcher Form man in Deutschland eine ähnliche Koordinierungseinheit wie das „Atrocities Prevention Board“ in den USA schaffen sollte, antwortete Marina Schuster, Bundestagsabgeordnete und Sprecherin der FDP-Bundestagsfraktion für Menschenrechte, dass sie sich einer solchen Idee zwar nicht entgegen stellen würde. Anstatt nationale Konzepte auszubauen, würde sie jedoch  eine größere multilaterale Anstrengung bevorzugen. Hermann Nicolai befand die gegenwärtigen Strukturen als ausreichend. Die Arbeitsgruppe zum Ressortkreis zivile Krisenprävention beschäftigte sich mit ähnlichen Fragen wie das „Atrocities Prevention Board“. Der Ressortkreis und dessen Beirat zusammengenommen wären in ihrer Zusammensetzung nicht viel anders als das amerikanische Modell. Die Schutzverantwortung sei zwar im Ressortkreis noch nicht diskutiert worden, wäre aber dort bald Thema. Robert Schütte, Vorsitzender von Genocide Alert, warnte, dass man vorsichtig sein sollte, dass die RtoP nicht unter ziviler Krisenprävention subsumiert würde, da sie das darüber liegende Konzept sei und die Krisenprävention lediglich ein Teil davon sein sollte.

 

Die Libyenintervention und die deutsche Enthaltung

Im Bezug auf die NATO Intervention in Libyen im letzten Jahr erinnerte Robert Schütte daran, dass man sich bei aller Kritik in Deutschland bewusst machen sollte, was passiert wäre, wenn die NATO nicht eingegriffen hätte. Er sei sich sicher, dass in diesem Fall die Frage gestellt worden wäre, wie „nach Ruanda, nach Srebrenica, nach den langen Diskussionen zur Schutzverantwortung, unter den Augen der Welt, angekündigt, ein großes Massaker in Benghazi hat stattfinden können“. Thorsten Benner befand, dass man es sich zu einfach mache, wenn man die NATO-Mission, so wie sie gelaufen sei, für gut heißen würde. Er argumentierte, die NATO hätte nach dem verhinderten Massaker in Benghazi erst einmal den Sieg erklären sollen, um anschließend alle Optionen neu zu bewerten. Auch wenn die Kritik und Argumente gegen die RtoP, insbesondere von Russland und China, oft scheinheilig wären, hätte man es diesen Kritikern durch die Implementierung der Libyenmission zu leicht gemacht. Im Bezug auf die deutsche Enthaltung bei der Resolution 1973, die die NATO-Intervention autorisierte, kritisierte Wolfgang Seibel die Entscheidung der deutschen Bundesregierung, in einem solchen „glasklaren RtoP-Fall“ die internationale Gemeinschaft nicht zu unterstützen. Marina Schuster stellte fest, dass keine Partei im deutschen Bundestag eine Beteiligung an einer Mission in Libyen befürwortet oder gefordert hätte und sie die Position vieler – man hätte mit „Ja“ stimmen, sich aber dann trotzdem nicht beteiligen sollen – kritisch sehe.

 

Deutsche Verantwortung im RtoP-Fall Syrien

Hinsichtlich der Lage in Syrien und der Blockadehaltung Russlands und Chinas im Sicherheitsrat beschrieb Marina Schuster ein „Gefühl der Ohnmacht“. Man habe die im parlamentarischen Bereich zur Verfügung stehenden Mittel genutzt und zum Beispiel mit dem russischen Botschafter Gespräche geführt. Wolfgang Seibel bemerkte, dass es in Syrien nicht um eine militärische Intervention ginge, da sich Syrien in einer äußerst komplexen geopolitischen Lage befände und eine Intervention nicht die gleichen Erfolgschancen wie in Libyen hätte. Seiner Meinung nach sollte Deutschland mehr tun um die Länder, die im  Sicherheitsrat weitere Maßnahmen blockierten, insbesondere Russland und China, mehr unter Druck zu setzen.  Deutschland solle trotz eventuell dem entgegen stehenden Wirtschaftsinteressen eine „klare Sprache“ sprechen. Herrmann Nicolai entgegnete dem, dass es nicht zielführend sei, dies öffentlich zu tun und man durch Diplomatie inzwischen zumindest die Mission von Kofi Annan möglich gemacht habe. Robert Schütte warnte, dass man sich auch auf nationalstaatlicher Ebene Gedanken machen müsse, welche Handlungsoptionen es gäbe, wenn diese Mission  scheitere.

 

Notwendige Maßnahmen zur Umsetzung der Schutzverantwortung

Die Podiumsteilnehmer nannten eine Reihe von notwendigen Maßnahmen, die die internationale Gemeinschaft und Deutschland ergreifen sollten, um eine bessere Umsetzung der Schutzverantwortung zu erreichen. Thorsten Benner sprach sich für eine Stärkung der Überwachungskapazitäten der Vereinten Nationen aus, damit diese die Verletzung der Schutzverantwortung von Seiten der Staaten überwachen können.

Marina Schuster berichtete, dass sie in der parlamentarische Versammlung des Europarates einen Bericht vorgelegt habe, der eine Folgekonferenz der „International Commission on Intervention and State Sovereignty“ (ICISS) vorschlage, um strittige Fragen zur RtoP im Völkerrecht zu klären. Der Bericht sei von der parlamentarischen Versammlung beschlossen und an den VN-Generalsekretär Ban Ki-moon gesendet worden. Deutschland müsse sich dafür einsetzen, dass das Konzept nicht diskreditiert oder missbraucht würde. Robert Schütte, betonte, dass es notwendig sei „Schutz von Zivilisten“ als Konzept  genau zu definieren. Obwohl die Vereinten Nationen seit 1999 dies als Aufgabe in Mandaten von VN-Missionen verankern, sei immer noch nicht genau ausbuchstabiert, was dies genau bedeute. Auch Wolfgang Seibel erinnerte, dass die RtoP tagtäglich in Peacekeeping-Missionen eine Rolle spiele. Man müsse dafür sorgen, dass diese ausreichend ausgestattet sind, um ihre Mandate erfüllen zu können.

 

Politischer Wille für die Schutzverantwortung in Deutschland?

Ein zentraler Punkt für die Unterstützung der Schutzverantwortung durch Deutschland, der von vielen der Podiumsteilnehmer angesprochen wurde, war die Frage des politischen Willens in Deutschland. Thorsten Benner bemerkte, dass die Bundeskanzlerin, die sich vielen außenpolitischen Themen angenommen habe, die Schutzverantwortung nicht öffentlich unterstützt. Dies lege daran, dass man in Deutschland mit diesem Thema als Politiker nichts gewinnen könne. Er lobte die Arbeit von Genocide Alert als „eine der wenigen NGOs in Deutschland“, die bei dem Thema Druck ausübten und betonte den Bedarf an mehr Überzeugungsarbeit in Politik und Gesellschaft. Wolfgang Seibel stellte den Unterschied der politischen Unterstützung der Libyenintervention in Frankreich und Großbritannien gegenüber Deutschland hervor. In den ersten beiden Ländern habe es eine breite Befürwortung des Einsatzes, auch durch die jeweilige Opposition und in der Bevölkerung, gegeben. Die dortigen Regierungen hätten es sich im Gegensatz zu der deutschen schlecht leisten können, nicht zu intervenieren. Auf eine Frage aus dem Publikum, ob die Schutzverantwortung nicht nur eine vorgeschobene Deckung für militärische Interventionen sei, entgegnete er, dass die nur in Fällen schlimmster Massenverbrechen greife. Dies seinen Kriegsverbrechen, ethnische Säuberungen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermord. Man müsse sich dann konkret mit der Frage der moralischen Verantwortung auseinandersetzen, wenn man in Fällen wie Srebrenica und Ruanda, aber auch Benghazi nicht eingreife, sondern zuschaue. Robert Schütte hob auch abschließend den Widerspruch hervor, dass die deutsche Bevölkerung in einer Umfrage zur Libyenintervention zwar mit einer Zweidrittelmehrheit eine Intervention befürwortete, eine deutsche Beteiligung an dieser aber mit der gleichen Mehrheit ablehnte. Er sprach sich dafür aus, in Deutschland auch eine „Freundesgruppe“ der Schutzverantwortung zu schaffen, um dem Thema in Politik und Gesellschaft mehr Prominenz zu geben. Die von Genocide Alert organisierte Veranstaltung wäre ein Versuch, zu diesem Prozess beizutragen.

 

Sarah Brockmeier

Klicken Sie hier für die PDF Version des Berichtes. Hier zum Programmheft der Veranstaltung. Eine Videoaufnahme der Veranstaltung wird bald auf dieser Seite veröffentlicht.

Podiumsdiskussion: „‚Responsibility to Protect‘: Welchen Beitrag kann (und will) Deutschland für die Schutzverantwortung leisten?“

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Genocide Alert e.V. freut sich, zu einer spannenden Podiumsdiskussion zum Thema ‚Deutschland und die Schutzverantwortung‘ einzuladen. Die Podiumsdiskussion wird veranstaltet von Genocide Alert in Zusammenarbeit mit  der „International Coalition for the Responsibility to Protect“ (ICRtoP). 

Das Konzept der Schutzverantwortung basiert auf der Überzeugung, dass der Schutz des Menschen die oberste Aufgabe jeglichen staatlichen Handelns darstellt. Sollte ein Staat nicht fähig oder willens sein, seine Bürger vor Massenverbrechen zu schützen, geht diese Verantwortung zum Schutz der Bevölkerung auf die Staatengemeinschaft über. Vor dem Hintergrund der Konflikte in Libyen und Syrien wollen wir mit politischen Entscheidungsträgern und Experten diskutieren, wie die Schutzverantwortung durch Deutschland in Zukunft konkret umgesetzt werden kann und sollte.

Die Veranstaltung findet statt am: Donnerstag, 10.05.2012, 19.00 Uhr, im Robert-Havemann-SaaHaus der Demokratie und Menschenrechte, Greifswalder Str. 4, 10405 Berlin.

Die Veranstaltung „Responsibility to Protect‘: Welchen Beitrag kann (und will) Deutschland für die Schutzverantwortung leisten?“ wurde auf Video aufgenommen und kann über den YouTube-Kanal von Genocide Alert abgerufen werden.


Programm:

19.00 Begrüßung

Genocide Alert & Schutzverantwortung, Sven Scheid, Genocide Alert

19.10 Diskussion:

  • Wurde Deutschland seiner internationalen Verantwortung bei der Umsetzung der Schutzverantwortung bisher gerecht?
  • Welchen Beitrag kann (und will) Deutschland zukünftig für die Schutzverantwortung leisten?

Podiumsteilnehmer:

Marina Schuster (FDP), MdB

Christoph Strässer (SPD), MdB (angefragt)

Prof. Dr. Wolfgang Seibel, Universität Konstanz

Hermann Nicolai, Auswärtiges Amt

Thorsten Benner, Global Public Policy Institute

Robert Schütte, Genocide Alert

Moderation: Wenzel Michalski, Direktor Human Rights Watch Deutschland

20.30   Fragen aus dem Publikum

21.00   Empfang

Um eine Anmeldung wird gebeten unter sekretariat@genocide-alert.de.

Für Fragen zur Veranstaltung, wenden Sie sich bitte an  Sven Scheid, Genocide Alert e.V., sven.scheid@genocide-alert.de.

Mehr Informationen zur Schutzverantwortung und Genocide Alert finden Sie unter  www.schutzverantwortung.de und www.genocide-alert.de. 

Hier zur PDF Version der Einladung.

Minding the Gap: Approaches and Challenges to Robust Civilian Protection

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The below paper by Robert Schütte – president of Genocide Alert – was published by the Friedrich-Ebert Stiftung New York in December 2011.

 

Summary:

  • Protection of civilians from mass atrocity crimes has emerged as a prominent field of international action. United Nations peacekeeping missions as well as armed forces of regional actors such AU, EU, ECOWAS and NATO have in the past conducted military operations with the objective to secure civilians threatened by violence.
  • In the past decade, UN peacekeeping missions have played a pivotal role in protecting untold vulnerable communities from systematic human rights violations. Moreover, the resolute implementation of the so called responsibility to protect in Libya and Côte d’Ivoire in 2011 has underlined the principal feasibility of successful Mass Atrocity Response Operations.
  • Despite these developments, little conceptual work has so far been accomplished on how to operationalize protection of civilians on the ground. Neither the UN nor NATO possess a comprehensive doctrine that guides the preparation, implementation and benchmarking of civilian protection missions. Bridging this conceptual gap will be essential to curbing systematic abuses of human rights and providing vulnerable populations with a modicum of human security.

 

peacekeepers

 

Protection of civilians from mass atrocity crimes has emerged as a prominent field of international action. Humanitarian actors and development workers have been and remain at the forefront of protecting civilians by non-coercive means. More recently, given the international community’s failure to act and intervene in situation such as the genocides in Rwanda and Bosnia, the military dimension of protecting non-combatants has gained in importance. Two different operational types of robust civilian protection can be identified: On the one hand, Peacekeeping missions under a chapter VII mandate such as those in the DRC, Sudan or Côte d’Ivoire. On the other hand, Mass Atrocity Response Operations (MARO) conducted by the armed forces of a state or regional organization such as NATO or ECOWAS, e.g. in Sierra Leone, Kosovo or Libya. Despite a surge in such coercive protection activities, there is still a notable gap in terms of conceptualizing protecting of civilians.

The present paper examines the state and challenges of military civilian protection. In a first section, the work examines the normative and practical development of civilian protection since the end of Cold War. The second section reviews how the protection of civilians has been implemented in peacekeeping operations and MAROs. The third section analyzes present challenges and shortcoming in coercively protecting civilians. Finally, section four looks into how existing gaps could be bridged by investing more effort into a through conceptualization civilian protection from the standpoint of both Peacekeeping Missions and MAROs.

 

1.      Protection of Civilians Since the End of the Cold War

The end of the Cold War led to the intensification of a range of global governance activities.  Compared to the previous superpower deadlock, the most consequential transition occurred in the field of international security. Freed from the obstructive shackles of the US-Soviet competition, the UN Security Council agreed on far-reaching military operations under Chapter VII to enforce the will of the international community. What is more, the Security Council’s role of safeguarding international peace and security became increasingly understood to cover not only inter-state disputes, but also matters of a non-international character such as civil wars or grave breaches of International Humanitarian Law (IHL). The extension of the council’s scope paved the road to UN-mandated military interventions in Iraq and Somalia, as well as UN-enforced peacekeeping operations in Bosnia and Rwanda, just to name a few. Never has the UN been more active than during the decades after the breakdown of the Soviet Union; never was the promotion of democracy and human rights higher on the international agenda.

Yet the enthusiasm of the early 1990s quickly dwindled after a series of failures. The U.S.-led humanitarian intervention in Somalia collapsed after American casualties prompted a hasty withdrawal of U.S. forces. In Rwanda, the United Nations stood idly by while approximately 800.000 Tutsis and moderate Hutus were slaughtered by Hutu militias in the world’s swiftest genocide to date. The UN’s incapacity to avert mass atrocity crimes against unarmed civilians was further highlighted by its peacekeeping mission to Bosnia which was unable to provide even a modicum of security for the population, and whose hesitation, eventually, cleared the way for the Srebrenica genocide in one of the UN’s unsafe ‘safe havens’.

The shock that came with the genocides in Rwanda and Srebrenica caused the UN to rethink its approach to sending blue helmets in the midst of conflict zones. In two landmark reports published in 1999, the UN found two lessons to be learned in the future: First, it stated that “whether or not an obligation to protect civilians is explicit in the mandate of a peacekeeping operation, (…) the United Nations must be prepared to respond to the perception and expectation of protection created by its very presence.” Second, it argued that “when the international community makes a solemn promise to safeguard and protect civilians from massacre, then it must be willing to back its promise with the necessary means.” Rwanda and Srebrenica made clear that protection of civilians (POC) will not come as a sideline to lightly-armed and under-resourced peacekeeping. A new approach was needed.

 

2.      A Big Leap Forward: Normative And Practical Developments Since 1999

From 1999 onwards, major normative and practical innovations found their way into the global governance architecture and set the stage for an improved protection of civilians in armed conflicts. The Brahimi report of August 2000 took up many of these concerns and outlined a way forward towards a more robust peacekeeping but did not give any definitive answers on how to improve civilian protection. This question would be up to succeeding international commissions and the UN secretariat. The unauthorized but eventually successful military operation of NATO to rescue the civilian population of Kosovo from a campaign of ethnic cleansing galvanized opinions as to the sense and righteousness of humanitarian interventions. This involvement of NATO – laconically coined “illegal but legitimate” – highlighted the urgent need for a recalibration of the relationship between state sovereignty and human rights. When UN Secretary-General Kofi Annan called for the finding of a new normative common ground, Canada followed suit and hosted an influential International Commission on Intervention and State Soverreignty (ICISS) which eventually introduced the notion of the responsibility to protect (RtoP) in 2001.

Despite the calamities surrounding NATO’s intervention in Kosovo and the disunity in the Security Council, there were also occasions when the Council did take unanimous action to better protect civilians in armed conflicts. 1999 marked the birth of the first UN peacekeeping operation with an explicit mandate to protect civilians. In its resolution 1270, the UN Security Council decided to establish the United Nations Mission in Sierra Leone (UNAMSIL) and authorized the operation to “afford protection to civilians and imminent threat of physical violence (…) within its capabilities and areas of deployment”. It is important to bear in mind the caveats which the Security Council purposefully included into the mandate. They limit the mission’s scope and area of operations, and were meant to avoid exaggerated expectations regarding the blue helmets capacity to provide more than residual and situational protection.[1] Nonetheless, UNAMSIL heralded the beginning of a new era in which the protection of civilians would soon become an integral part of most UN peacekeeping operations.

Besides the foundation of the International Criminal Court (ICC) in 2002 constituted another major achievement for the ending of impunity for mass atrocity crimes, the development of the responsibility to protect and its unanimous adoption by the UN General Assembly in 2005 were important steps towards a new global common ground on mass atrocity prevention. Although the norm itself did not add anything new to existing Human Rights or International Humanitarian Law, it did have the effect of reaffirming unquestionable minimum standards of civilian protection, and codifying the responsibilities of the international community and its member states towards threatened populations. Once proclaimed, the RtoP underwent a process of cautious elaboration and consensus-building through high-level debates and references in UN resolutions that finally lead to the UN Secretary-General’s 2009 report on implementing the Responsibility to Protect. Confronted with egregious human rights violations in Libya, the Security Council decided in Resolution 1973 for the first time to mandate a military intervention under the banner of the RtoP “to take all necessary measures (…) to protect civilians and civilian populated areas under threat of attack”. The Libya intervention marks a turning point in the international community’s efforts to curb mass atrocities by assuming a responsibility to protect civilians.

Already before this breakthrough of RtoP, UN peacekeeping operations were making practical contributions benefiting the protection of civilians. Sierra Leone was only the first of a number of missions mandated to „protect civilians under imminent threat“. By the end of 2011, eight UN peace missions around the world conduct a broad array of activities aiming at providing security for non-combatants. In fact, the protection of civilians has been adding another layer of complexity to the contemporary, multidimensional peacekeeping operations that furthermore also entail tasks as varied as security sector reform, repatriation of refugees and the support of elections. The United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUSCO) as well as the United Nations Mission in Darfur (UNAMID) are cases in point for the grown complexity of today’s peace operations.

 

3.      On The Ground, In The Air: Implementation of Civilian Protection

Normally, civilian protection makes headlines when massacres have occurred or UN peacekeepers have failed to curb violence against innocents. It is unfortunate that the important role of blue helmets in protecting local populations is often overlooked. This bias is distorting a reality in which robust peace operations actually do make a big difference and provide security to innumerable vulnerable communities. In very general terms, civilian protection through robust peacekeeping can be divided into three broad approaches: Protection by deterrence, by prevention and by engagement.

Protection by deterrence means that the very presence of blue helmets is in most cases sufficient to deter attacks on civilians and boost physical security in a given area of operations. While militias – mostly in bad shape and ill-equipped – shun direct confrontations with well-armed professional blue helmets, national authorities shy the exposure and the reporting of assaults. A peacekeeping mission’s capacity to deter direct violence against civilians is to a large degree a function of two factors: First, its presence in endangered regions and second, its credibility to interfere, if needed by force, to curb violence against non-combatants. It is for this reason that the peacekeepers’ capability to gather and process intelligence is as important as their number, equipment and posture. Besides protection by deterrence, UN peacekeeping operations set a great value on protection by prevention such as supporting Security Sector Reform as well as monitoring and reporting of human rights breaches, which also have an important impact on civilian security. If preventive and deterring measures prove insufficient to protect civilians in some rare yet noteworthy cases UN missions have resorted to the offensive use of force. This approach of protection by engagement was most recently used by UNOCI in 2011 to end attacks of pro-Gbagbo forces on the civilian population in Côte d’Ivoire; equally MONUC has successfully protected the local population of Bukavu in 2006 by resolutely using attack helicopters against militias, forcing the latter to abort their assault and withdraw. However, despite many successful instances of protection by engagement, some fear that the UN might be crossing a line by becoming a party to a conflict.

A distinct type of international efforts in protecting civilians is military humanitarian intervention which, for the sake of terminological and political adequacy, might be called Mass Atrocity Response Operations (MARO). NATO’s interventions in Kosovo 1999 and Libya 2011 figure amongst the most prominent and complex MAROs. Two major differences between these two MAROs and UN peacekeeping operations can be determined: First, the Kosovo and Libya interventions were almost exclusively conducted through the use of air power, supported seaborne, and excluded the deployment of any major ground forces. While missions that are predominantly airborne have dramatically reduced the risks to NATO soldiers, this politically more convenient form of operation comes at the cost of diminishing the effectiveness of civilian protection. Second, MAROs step in with a much more robust, pro-active and offensive posture than UN peacekeeping operations do. While the establishment of protected safe havens and deterrence of atrocities is part and parcel of any civilian protection operation, the crushing of perpetrator forces with the aim to incapacitate any further assaults on civilians plays a much more decisive role than in peacekeeping.

MAROs need not necessarily be airborne, but can have substantial ground force components: ECOWAS’s 1997 intervention in Sierra Leone, the Australian-led INTERFET operation in Timor L’Este in 1999, Britain’s intervention in Sierra Leone in 2000, as well as the European Union’s operation Artemis in Bunia (DRC) in 2003 are examples of MAROs with a footprint on the ground. All these missions were successful in curbing mass atrocities occurring in their respective areas of operation by resolutely exploiting their superiority in weaponry, training, command, control, communication, computer and intelligence assets against ill-disciplined and outgunned enemies. If intervening forces enjoy a significant margin of superiority in terms of capabilities and resolve, MAROs have indeed proven to be effective in protecting civilians from mass atrocities.  

 

4.      Minding the Gap: Obstacles and Challenges in Protecting Civilians

Despite the surge in international efforts to protect civilians over the past two decades, no consensus has emerged on how exactly protection by coercive  means should be implemented. While the UN Security Council is increasingly willing to authorize robust peacekeeping operations to protect civilian populations, neither the UN nor Troop Contributing Countries have had any clear idea what exactly protection of civilians entails. POC is one of the most important objectives of peacekeeping since its inception in 1999, but the UN is still in the process of producing a coherent concept on how blue helmets should conduct and benchmark their protection activities on the ground. The conceptual ground work to date is a Lessons Learned document on civilian protection as well as a so-called Concept Note on POC produced by the Department of Peacekeeping Operations and the Department of Field Support that problematizes a number of issues but lacks substantial guidance and a definition on what protection means. Moreover, UN WOMEN has provided an equally useful guide to preventing gender-based and sexual violence. This works is essential and needs more support but still falls short of a coherent POC doctrine.

The conceptual gap comes at a cost: As long as there is no consensus about what POC actually means, any meaningful instruction of troops in civilian protection is difficult. As a consequence, pre-deployment training and preparation to protect civilians will remain sketchy and leave troops with a task they are not adequately prepared for. Without appropriate training and guidance, the implementation of civilian protection hinges on mission commanders‘ individual leadership and interpretation of their mandates. Should blue helmets only interfere in cases of pending or ongoing assault on an unarmed person, or may armed force also be used offensively to neutralize armed groups known to harass civilians? Does protection only encompass the provision of security to persons, or should blue helmets also step in to stop the looting of essential livestock? The doctrinal gap has practical ramifications for troops and civilians on the ground: For instance in May 2011, militias backed by the government of North-Sudan pillaged and ‘ethnically cleansed’ the town of Abyei while the local United Nations Mission to Sudan (UNMIS) contingent retreated to their compound.

Another difficulty is striking a reasonable balance between force protection and civilian protection. While some contingents are conducting regular unannounced day-and-night foot patrols in hazardous terrain with the aim to maximize their deterrence impact and keep militias off balance, other contingents have shrunk from taking any risks. Passive postures that prioritize force protection over POC, e.g. by conducting announced day patrols in Armored Personnel Carriers, have no positive protection impact on local populations. Passive postures can be due to reasons such as caveats of Troop Contributing Countries, individual commanders’ lack of resolve, inadequate training and motivation etc. A one-sided focus on force protection undermines any peacekeeping mission’s deterrence capacity, and hampers the gathering of intelligence because mission personnel cannot communicate with the population and learn about security issues. The bottom line is that many blue helmets have a hard time figuring out what is expected from them because it is not unequivocally clear how protection of civilians should be conducted.

A further obstacle to effective civilian protection can be contradictory mandates, missing equipment and lacking benchmarking. As for the former, the UN’s operation to the DRC called MONUSCO is a case in point. The mission is not only tasked to protect civilians but also to support the country’s national army that is itself responsible for most human rights violations against civilians. In this case, the blue helmets find themselves between a rock and a hard place because the UN Security Council has endowed them with a contradictory mandate. Moreover, insufficient equipment, ranging from missing satellite phones to lacking helicopters, can be a huge problem for two reasons: On the one hand, because it obstructs the mission’s capacity to carry out its job; on the other hand, because it leaves the impression that a mission does not enjoy sufficient political backing. Both factors understandingly undermine the morale and commitment of blue helmets to put their lives on the line for the protection of threatened civilians. However, even if missions can employ effective protection strategies, a lack of evidence-based benchmarking encumbers the elaboration and transmission of good practices across different missions. To date, no UN peacekeeping operation systematically benchmarks its own performance in protecting civilians. For example, polling amongst affected populations would be one amongst a couple of options to get a better picture of mission performance but is rarely being done. As a consequence, peace operations can to date neither assess nor verify their impact on civilian security.

If the UN’s conceptual understanding of civilian protection is deemed sketchy, NATO’s approach to civilian protection in Libya can only be described as ad hoc and opaque. With its resolution 1973, UN Security Council authorized NATO “to take all necessary measures (…) to protect civilians and civilian populated areas under threat of attack”. The resolution granted the coalition forces much flexibility insofar as all necessary means – explicitly comprising armed force, excluding only occupation forces – could be brought to bear for the purpose of protecting threatened civilians and civilian populated areas. According to this interpretation, a Libyan military unit may not have fired a single round but still be a threat to a civilian populated area and, therefore, be a legitimate target for allied airplanes. Moreover, Libyan air defenses and command and control installations have been qualified as legitimate targets given that they could either contribute to the threatening of civilians and civilian populated areas or endanger the implementation of the no-fly-zone over Libya. It is indeed difficult to conceive of any military asset under Gaddafi’s control which could not potentially have fallen under the above criteria.

Despite its broad leeway in interpreting and implementing the Security Council’s mandate, NATO’s intervention did face practical restraints: First, the alliance was keen to prevent any collateral damage. Under the laws of war, civilian casualties are permissible as long as an attack has been conducted in a discriminate and proportional manner. However, the humanitarian character of the Libya intervention implied that NATO had to be held to significantly higher standards than those prescribed by International Humanitarian Law. Prima facie evidence suggests that – despite some incidents to the contrary – NATO has abided by these self-imposed high standards, e.g. by calling off strike sorties which, although legal under the terms of IHL, were deemed too dangerous for civilians. Second, the alliance was only authorized to apply all necessary means to protect civilians and civilian populated areas. While any objective definition of military necessity is already problematic in the context of a conventional armed conflict, defining necessity in the context of a MARO is even more difficult. This suggests that in the context of a MARO, the standard of military necessity should be higher than in a regular armed conflict. The lack of an applicable POC doctrine defining who should protect whom when and by what means will make it difficult to find a consensus on how interventions should be conducted. The dispute among Security Council members about NATO’s interpretation of resolution 1973 and how it has conducted its military campaign was in part due to this unsettled issue. This disagreement also included the question if regime change was indeed necessary to protect civilians.

 

5. Bridging the Gap: Towards a Civilian Protection Doctrine

The United Nations and its many agencies look back at many years of experience and expertise in protecting civilians. Compendia on best practice and lessons learned in POC do exist and should be used as a starting point to develop a comprehensive UN-wide POC doctrine that explicitly spells out the role of civil and military components in safeguarding local populations. Despite hesitations to tackle the politically sensitive issue of defining protection of civilians, a POC doctrine would be a major step to streamline protection activities, pre-deployment training and evidence-based benchmarking at the UN. The doctrine would facilitate the development of adequate civilian protection training modules and allow for more specific instructions on how UN peacekeepers are expected to protect civilians prior to their deployment. Once on the ground, conduct and performance of blue helmets would be more consistent, reliable and adequate. Furthermore, a comprehensive concept of protection would make it possible to develop evidence-based and comparable benchmarking criteria to measure mission performance and facilitate the transfer of best practices across operations. Although indeed different in character and objective, robust UN peacekeeping operations could learn from experiences made in Counter Insurgency (COIN) operations in Iraq and Afghanistan. In contrast to the literature on peacekeeping operations and POC in particular, there is a wealth of theoretical and practical works written on the subject of fighting asymmetric warfare and securing civilian communities. Moreover, recent COIN campaigns have stressed the protection of local populations as a centerpiece of their efforts and developed a wealth of practices that could be useful for UN peacekeepers as well. For example, NATO forces in Afghanistan have devised useful metrics on measuring the security of civilians that could easily be adapted to UN peacekeeping needs and fill a painful void.

Rapid reaction Mass Atrocity Response Operations face specific challenges that are different from regular military conduct and peacekeeping. The development and incorporation of a veritable MARO doctrine would help anticipate such challenges by improving awareness, training, conduct and benchmarking of future interventions. The Carr Center for Human Rights Policy at Harvard’s Kennedy School of Government has published a path-breaking report on how successful MAROs – with light or heavy footprint – should be planned and launched. One of the principal lessons is that MAROs cannot rely on standard military doctrines and procedures but are subject to different logics. For example, humanitarian military operations need to deploy as fast as possible to break the momentum of ongoing mass atrocities. Moreover, it would be useful to study to what extent predominantly airborne MAROs such as the NATO-led interventions in Kosovo and Libya can most effectively contribute to the protection of civilians. Given NATO’s current aversion against risking any military casualties, it is reasonable to expect that future MAROs will most likely be mainly airborne rather than full-fledged interventions with ground force. If Western-led land invasions are no longer at the order of the day, it does make sense to examine alternative ways to launch MAROs. The increased use of unmanned aerial vehicles, hitherto used in the context of anti-terror operations, could become an option to monitor and control areas affected by mass atrocities, and if necessary take out marauding militias. In contrast to manned aircrafts, the capacity of drones to spy out and hit potential targets with both much greater accuracy and much less danger to civilians would be a boon in conducting a MARO under adequately tight rules of engagements. The Libya intervention – relying heavily on the use of unmanned aerial vehicles – has highlighted that coercive POC from above is possible thanks to modern weapons systems, although we have to bear in mind that this approach profited from the country’s favorable topography. If, by contrast, Libya would have been situated in a heavily vegetated terrain with jungles or dense forests, NATO’s strategy to use its air force to protect civilians would have been much more difficult.

The development and incorporation of a MARO doctrine should be understood as capacity building for civilian protection by coercive means. It would provide political decision-makers with more options in dealing with situations of mass atrocities. While the US armed forces have begun to ponder over the matter, NATO, EU and AU countries should follow suit. If the international community is serious about civilian protection and its responsibility to protect, a more systematic approach to the prevention and curbing of mass atrocities is inevitable.


[1] Holt, Victoria & Glyn, Taylor (2009): Protecting Civilians in the context of UN Peacekeeping Operations. Success, Setbacks and Remaining Challenges, p. 39f., available at http://www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/PBPS/Pages/Public/viewdocument.aspx?id=2&docid=1014 (accessed on 13.9.2011)

 

By Robert Schütte

„Die Demokratische Republik Kongo stabilisieren“

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Ein Kommentar zum interfraktionellen Antrag des Deutschen Bundestags, vgl. Drucksache 17/6448 vom 06.07.2011

von Christoph Vogel, Johanna Schmidt und Sven Scheid

Genocide Alert begrüßt den interfraktionellen Antrag und das Engagement der einzelnen Abgeordneten ausdrücklich. Dennoch kann dies nur ein erster Schritt hin zu einer deutschen Kongopolitik sein, die über die bisherigen Aktivitäten hinausgeht. Dabei erkennt Genocide Alert drei Schwerpunktbereiche:

  1. Genocide Alert befürwortet allgemein einen stärker multilateral ausgerichteten Ansatz derUnterstützung für die DR Kongo, zum Beispiel durch eine stärkere Beteiligung am multilateralen Pooled Fund der Vereinten Nationen für den Kongo. Wünschenswert sind ebenso mehr Harmonisierung und Koordinierung der Maßnahmen auf europäischer Ebene, z.B. bei der Reform des Sicherheitssektors.
  2. Durch mehr finanzielle Unterstützung des Internationalen Strafgerichtshofs könnte dieser seine Kapazitäten für die DR Kongo deutlich steigern und weitere Prozesse gegen Menschenrechts- und Kriegsverbrechen im Kongo anstreben. Damit würde man sich dem Vorwurf der Selektivität der Anklagen erwehren. Gesteigerte internationale Unterstützung des IStGH ist ein Beitrag zu mehr Gerechtigkeit und könnte die Legitimität dieser Institution stärken.
  3. Eine verbesserte finanzielle, materielle und personelle Ausstattung würde es der MONUSCO erlauben, unabhängiger von der FARDC zu operieren und den Schutz vonZivilisten wieder verstärkt in den Mittelpunkt zu rücken.

Für den detaillierten Kommentar, bitte laden Sie die folgende PDF Datei:  Kommentar von Genocide Alert zum interfraktionellen Antrag zur Demokratischen Republik Kongo lesen.

Pressemitteilung: Deutsche Informationswebseite zur Schutzverantwortung geht online

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Köln, 21.10.2011 – Anlässlich des zehnten Jahrestages der sog. Schutzverantwortung (engl.“Responsibility to Protect“) startet die deutsche Menschenrechtsorganisation Genocide Alert e.V. ein neues Internetportal unter www.schutzverantwortung.de. Mit der neuen Informationswebseite soll die Norm einer deutschsprachigen Öffentlichkeit näher gebracht werden. Gleichzeitig hat die Seite das Ziel, die deutsche Politik zur Unterstützung und Umsetzung der Norm zu bewegen.

„Deutschland hat nicht zuletzt aufgrund seiner Geschichte eine besondere Verantwortung, Völkermorde und andere Massenverbrechen aktiv zu unterbinden. Eine deutliche Unterstützung der Schutzverantwortung durch Regierung und Opposition ist daher von großer Bedeutung. Unsere Internetseite www.schutzverantwortung.de ist ein wichtiger Schritt hin zu einer besseren Information von Öffentlichkeit und Politik. Wir möchten, dass sich die deutsche Bevölkerung selbst ein Bild darüber machen kann, welche Parteien und Politiker den größten Einsatz für Menschenrechte zeigen und wo es Defizite gibt. Die politischen Entscheidungsträger unseres Landes sollen wissen, dass sich eine aktive Menschenrechtspolitik und Unterstützung der Schutzverantwortung letztlich auch an den Wahlurnen positiv niederschlägt.“, so Robert Schütte, Vorstandsvorsitzender der Menschenrechtsorganisation Genocide Alert e.V.
Im Jahr 2001 wurde mit dem Konzept der internationalen Schutzverantwortung eine Antwort auf die Frage entwickelt, wie Zivilbevölkerungen künftig vor massiven Menschenrechtsverletzungen geschützt werden sollten. Der UN-Milleniumsgipfel verabschiedete das Konzept im Jahr 2005 einstimmig und setzte es in Libyen und der Elfenbeinküste in diesem Jahr erstmalig um. Die Schutzverantwortung schreibt jedem Staat eine Verantwortung zum Schutz seiner Bürger vor Massenverbrechen zu und sieht das Einschreiten der internationalen Gemeinschaft in dem Fall vor, dass eine Regierung zur Erfüllung dieser Verantwortung nicht fähig oder willens ist. Während die Schutzverantwortung im englischsprachigen Raum unter dem Begriff „Responsibility to Protect“ über die wissenschaftlichen Grenzen hinaus bekannt ist, blieb die Diskussion um die Norm in Deutschland vor allem auf die wissenschaftliche Ebene begrenzt. Die Informationswebseite ist ein Projekt der Organisation Genocide Alert e.V., die sich für eine effektive Verhinderung und Bestrafung schwerster Menschenrechtsbrüche einsetzt.
Informationsseite zur Schutzverantwortung
www.schutzverantwortung.de

Kontakt:
Robert Schütte
Mail: robert.schuette[at]genocide-alert.de