UN Security Council: Germany’s Priority for Prevention

In 2018, Germany campaigned for a non-permanent seat on the Security Council for the period of 2019/2020 with a platform for conflict prevention and resolution amongst four other priorities. This article analyzes what happened to the German ‘Priority for Prevention’ during its 2019 membership on the Council and what lessons could be carried over to the final presidency month of July 2020.

Germany worked hard on defending multilateralism and on long-standing conflicts like Sudan and Libya, protecting the rule of law, as well as resolution 2467 on Women, Peace and Security, yet no concrete resolution or agenda item was achieved on prevention. The initial ‘Priority for Prevention’ was consequently transformed into a general leitmotif for 2020. However, presented with the 2020 ‘European Spring’ and the German twin presidencies of the EU and the Security Council in July, much could still be achieved to improve the Council’s working methods and tools to make it better suited to preserve peace and avert emerging crises.

Germany should continue to advocate for a comprehensive prevention approach in the Council, as well as for the establishment of a working group on prevention and a transparent and scientific mechanism for early warning that is consistently available to all its Members. Additionally, Germany should continue to empower the sharing of best practices on prevention by UN experts, as well as civil society briefers and national Responsibility to Protect focal points. Critical is also the continued empowerment of women and affected civil society representatives, to increase the body’s accountability to the civilians it intends to serve.

The German Priority for Prevention Agenda 

“Prevention is, for us, an end in itself. It should never be seen as the instrument of any other political agenda. First and foremost, it saves lives and protects people from harm.  But prevention also makes economic sense. The recent United Nations-World Bank study, Pathways for Peace, concluded that prevention would save some $34 billion in damage in countries that avoid war.  These benefits are compounded over time to reach over $140 billion after 15 years.”
UN Secretary-General Guterres   

During the 22 May 2018 United Nations (UN) Security Council quarterly debate on civilian protection, the  German Permanent Representative to the UN, Christoph Heusgen, emphasized the need to bridge the gap between words and actions: If Germany were elected to the Council, it would try to place conflict prevention very high on the Council’s agenda. Regarding the fate of Myanmar’s Rohingya Muslims, he said much of their suffering could have been prevented had the Council paid attention to that situation earlier. “We saw it coming,” he recalled, calling urgently upon the Government of Myanmar to start a structured dialogue with the Secretary-General’s Special Representative on Sexual Violence.

Indeed, Germany campaigned and won in June 2018 a non-permanent seat on the Security Council of the UN for the 2019/2020 period centered on (i) conflict resolution and conflict prevention amongst the four other priorities; (ii) climate change and security policy, (iii) Women, Peace and Security, (iiii) strengthening the system of international humanitarian law and (iv) disarmament.

After its election, Germany further emphasized the self-professed primacy of politics and “Priority for Prevention” for its 2019/2020 Security Council membership agenda. Additionally, the federal government proclaimed itself committed to further developing the UN and its specialized agencies’ crises and conflict prevention instruments, as part of the Sustaining Peace concept of the Security Council and the General Assembly, and by supporting the modernization and enhancing the efficiency of UN Peacekeeping.

Germany applies a comprehensive definition of prevention. It defines prevention as identifying and defusing conflicts before they flare up, with a clear emphasis on civilian instruments, whether it be mediation, dealing with the past, or humanitarian assistance. Germany emphasizes a close coordination of development, foreign, policy and security efforts to try to prevent crises and conflicts from erupting. Combat missions remain the last resort for the German government.

François Delattre (left), Permanent Representative of France to the United Nations and President of the Security Council for the month of March and Christoph Heusgen (right), Permanent Representative of Germany to the United Nations and President of the Security Council for the month of April, hold a joint press briefing on the upcoming programme of work for the Security Council. (Source: UN Photo #799601 )

François Delattre (left), Permanent Representative of France to the United Nations and President of the Security Council for the month of March and Christoph Heusgen (right), Permanent Representative of Germany to the United Nations and President of the Security Council for the month of April, hold a joint press briefing on the upcoming programme of work for the Security Council. (Source: UN Photo #799601 )

Not surprisingly, the German foreign policy Priority for Prevention is coupled with an emphasis on the UN, as a critical component to the government’s long-standing commitment to multilateralism, as well as European integration. Germany conducted its first turn of the 2019 presidency of the Security Council, as a joint presidency with France (called Jumelage), a permanent member, during March and April of 2019 with the expressed hope that this coordination will be the means for making greater progress with respect to substantive issues before the Security Council and its working methods.

The role of women in conflict situations was the Jumelage’s shared priority, with a focus on women’s protection and their empowerment. The strengthening of humanitarian law was another shared goal in regard to protecting international humanitarian personnel. However, there was no longer an explicit mention of conflict resolution nor prevention for the shared presidencies. Given the lack of concrete agenda items for the initial conflict resolution and conflict prevention focus of the German presidency and lack of policy outcomes in terms of sponsored resolutions in the declared focus area, the Women, Peace and Security (WPS) policy initiative provides only an indirect effect on the initial prevention priority. 20 years ago, the Security Council resolution 1325 (2000) already highlighted the disproportionately severe impact of armed conflicts on women and linked gender equality to the maintenance of international peace and security.

In August 2019, Christoph Heusgen, stressed again the important role of the Security Council and wanted to ensure that the body gets involved when a crisis is still developing rather than when it has fully manifested itself, changing effectively the reactive nature of the body up to now.

In January 2020, while taking stock of its presidency, the German Foreign Minister Heiko Maas reemphasized that the Council should be more of a crisis prevention body than a crisis reaction panel. Therefore, Germany would double down on its prevention approach in the Council for the new year 2020. However, as Germany takes the presidency for a final turn in July 2020 not much has materialized out of the Priority for Prevention agenda.

What went wrong?

The proclaimed prevention priority is deeply connected to the German reason of state with a self-assigned duty to advocate for crisis prevention, conflict resolution and peacebuilding all over the world out of a moral obligation, as well as for the sake of Germany’s own interests. As a signatory of the General Assembly’s  2005 World Summit Outcome document, Germany developed its own national “Federal Government’s Guidelines on Preventing Crises, Resolving Conflicts, Building Peace”, which informs its foreign policy goals, is properly staffed and funded in the Foreign Ministry and hence there was no lack of national political backing from Berlin for the Security Council team.

Germany’s presidency of the Council started with the symbolic full opening of the Council meeting room’s curtains. Rather open and transparent was also the tone set by Representative Heusgen, deviating from the norm of endless prepared speeches for an open discussion in the Council, which was met with momentary goodwill.

During the first Jumelage presidency of  the month of April, the programme of work for the Council highlighted several German efforts, especially with regard to the thematic sessions of the Council: The strengthening and promotion of the rule of law was debated in a briefing, followed by a briefing on non-proliferation on the 2nd of April, highlighting the importance of non-traditional threats to security. An open debate on the 11th of April discussed women in peacekeeping and another open debate on Women, Peace and Security was held on the 23rd of April with an emphasis on sexual violence in conflict. 

However, the prevention agenda was met with little enthusiasm alongside a steady decline of human rights activism in the Council. The United States (US), the country with one of the most advanced national prevention frameworks and who had previously sent an expert on genocide prevention to the Council, with former Ambassador Samantha Power, has steadily retreated from multilateral efforts, treaties and institutions like the Human Rights Council under the America First doctrine. Just as Germany’s  last membership in 2011/12 was overshadowed by strong disagreement with its traditional ally the US over the establishment of a no-fly zone over Libya, the increasing multitude of conflicts with US diplomats became apparent especially over the German WPS agenda.

Pramila Patten, Special Representative of the Secretary-General on Sexual Violence in Conflict, addresses the Security Council meeting on women and peace and security, with a focus on sexual violence in conflict. 23 April 2019 (Source: UN Photo #805125)

Pramila Patten, Special Representative of the Secretary-General on Sexual Violence in Conflict, addresses the Security Council meeting on women and peace and security, with a focus on sexual violence in conflict.
23 April 2019 (Source: UN Photo #805125)

Celebrating the 20 year anniversary of resolution 1325 (2000) a reinforced resolution on accountability, was supposed to be the crowning achievement of the German 2019 presidency. As the United Nations summarized the atmosphere in the Security Council situation in 2019, China, France, Russian Federation, United Kingdom and the United States – the Council’s five permanent members – found themselves particularly at odds over questions of State sovereignty, trading sporadic accusations of interference in domestic affairs. Alongside Russia and China, the US defended a narrow concept of security. The Trump administration advocated for an exclusion of reproductive and sexual rights from any resolutions or programs, hence rolling back previous achievements.

Despite the announced opposition to reproductive rights and abortion in particular, Germany co-chaired the Security Council Informal Experts Group on Women, Peace and Security, inviting the Libyan civil society representative Inas Miloud, alongside Denis Mukwege and Nadia Murad, who were jointly awarded the Nobel Peace Prize for their efforts to end the use of sexual violence as a weapon of war and armed conflict. The German initiative was actively supported at the highest level by Foreign Minister Maas and Minister of State Michelle Müntefering with a thematic focus on the rights of survivors of sexual violence. The German sponsored resolution 2467 passed on 23. April in 2019 with 13 of the 15 votes and two abstentions by Russia and China, with watered down language on reproductive rights.

In 2015, UN Women coordinated the Global Study on the Implementation of the United Nations Security Council resolution 1325, which already noted that the majority of the Security Council’s work on Women, Peace and Security has focused on protection of women and girls rather than prevention or effective participation.

Given the shortcomings of the highly anticipated resolution, Germany vowed to again focus on the issue of sexual violence in conflict during its July 2020 presidency. The goal is to institute accountability for the implementation of passed resolutions, as well as to continue to engage and empower female civil society representation in the Security Council, as well as at the German Foreign Office for the implementation of agenda 1325.

The WPS resolution represents the most concrete result of the German presidency in 2019. Yet, this most celebrated victory by the German Foreign Minister falls short on delivering comprehensively and systematically on the Priority for Prevention. There were and are no items on the programme of work for conflict prevention. Despite having dropped the Priority for Prevention as an outright agenda item, given the prescribed stalemates in the Security Council, rejection of an expansive security concept and the daily grind of addressing long standing conflicts like Afghanistan, the summary of Germany’s actions in the Security Council, like the WPS resolution that brings accountability to the perpetrators of sexual violence in conflict, have contributed to conflict prevention indirectly.

Germany’s positive impact on working methods

Despite the often-mentioned bureaucracy, gridlock and long standing agenda slots for discussions on continued crises such as Syria, Yemen and Libya, Germany successfully advocated for civil society briefings, also referred to as Arria-Formula-Meetings, by affected populations, such as women’s rights activists from Syria, to advance accountability in the Council. According to Representative Heusgen, April 2019 had the highest number of civilians briefing the Security Council to date.

Despite the lack of results on prevention, a critical benefit of a Germany’s membership in the Security Council was and is its willingness to cooperate and coordinate with other permanent and non-permanent members, like Sweden, who shares the emphasis on prevention. The German willingness to pass on lessons learned to upcoming fellow European members, such as Ireland that also advocate for a stronger prevention role of the Council, offers a strategic and long-term opportunity to advance the Council’s prevention capabilities. 2020 offers the unique diplomatic advantage of a “European Spring”, with fellow EU member states Belgium, Estonia, France and Germany all holding the SC presidency. Through the 2019 Jumelage, Germany has shown how the working methods of the Security Council can be enriched for the benefit of the Council and it continues to strengthen the institution and its capabilities, while it is increasingly under attack from within.

In the face of the Corona pandemic, the Council was unable to reach a call for a global cease fire until July 2020, mainly due to Chinese and American antagonism during the Covid-19 crisis, further highlighting the fault lines in the Council along a comprehensive security concept. The unprecedented opportunity of having the twin presidency of the Security Council and the EU Council in July 2020 should be capitalized upon to advance prevention holistically and strategically for the future, with as many allies as possible, given the stalemates in the Security Council and amongst the P5.

Inas Miloud, co-founder and chairperson of Tamazight Women's Movement, addresses the Security Council meeting on women and peace and security, with a focus on sexual violence in conflict. (Source: UN Photo #805200)

Inas Miloud, co-founder and chairperson of Tamazight Women’s Movement, addresses the Security Council meeting on women and peace and security, with a focus on sexual violence in conflict. (Source: UN Photo #805200)

Informal briefings like the Horizon-Scanning of potential conflicts with the Secretariat should be further institutionalized into a Working Group on Prevention. Establishing a systematic, constant and transparent Early Warning Mechanism for the Council, for example based on the Framework of Analysis for Atrocity Crimes by the Office on Genocide Prevention and the Responsibility to Protect, would be to the benefit of the Council’s role to preserve peace and avert emerging crises. Germany should not only advocate for consistency, but also increased diversity of Security Council briefings with a clear aim of bringing a gender expertise from UN and civilian conflict prevention experts, as well as to increase lessons learned and share good practices from for example national R2P focal points. Implementing resolution 2467, Germany should continue championing expert participation by female civil society representatives and affected communities, as women are again suffering disproportionally more from crises, like the current Covid-19 pandemic, further hindering an empowered role in prevention.

A more comprehensive and multilateral approach

In this 75th UN anniversary year, the German Foreign Office maintains its campaign for a reform of the Security Council, having also been one of the strong political and financial supporters of Secretary-General Guterres UN reforms over the last years for a more nimble, accountable and transparent organization. During its presidency, Germany increasingly found itself defending the rule based international order, including the legally binding nature of Security Council resolutions and their enforcement. In particular, the German Mission to the UN was vocal in its support of the International Criminal Court as “a lynchpins of our int’l justice system & a central institution in the fight against impunity”, against the most recent US Executive Order 11 attack on its staff. During the General Assembly high level meetings in fall 2019, Germany founded the Alliance for Multilateralism, an important proactive action to uphold the purposes and principles of the UN Charter of which international justice is an indispensable pillar.

Germany has also hinted at supporting the creation of a post in the Secretariat focused on climate change and security, while advocating for the recognition of climate change, as a major risk to peace and security for its July agenda. Additionally, Germany wants to put human rights related to peace operations on the agenda and place human rights at the heart of UN peace operations. Both would have positive impacts on conflict prevention, in terms of identifying conflict risks and strengthening human rights. Despite the lack of concrete results during its 2019 presidency, Germany vows that conflict prevention and resolution will be the leitmotif for Germany’s second Council Presidency. The leitmotif is justified by holding open debates on the above-mentioned subjects alone, examining the links between security and health, climate change or human rights. The shift in the German approach to prevention from a clear priority during its SC campaign and run up to its first presidency month to a general leitmotif in its final presidency month of July, is a noticeable decline.

China, Russia and nowadays the US are willing to defund human rights posts, as well as withhold annual membership payments (assessments), reflected by increasingly tense Fifth Committee budget negotiations and the so-called UN cash flow crisis of 2019, largely due to delayed payment of annual assessments by the US, amongst others. Last year has also shown the need to strengthen the protection of human rights defenders when they address the UN, with increasing online harassment of female UN diplomats, as well as visa issues for civil society organization representatives and simple UN building access challenges. These trends require Germany to robustly strengthen human rights funding and programmes, especially the often-overlooked maintenance and expansion of UN prevention capabilities. During 2020, Germany has the unique privilege of being an elected member of both the Human Rights Council, as well as the Security Council.

As Germany proclaimed in its federal prevention guidelines, “international engagement for crisis prevention, conflict resolution and peacebuilding is a lengthy and laborious task. However, perseverance and a long-term approach will pay off in the long run”. As we commemorate the 15th anniversary of the Responsibility to Protect, it is important that as a strong advocate for prevention, Germany keeps pushing against the decline of human rights inside the Council and for an expansive and comprehensive definition of security that focuses on civil society engagement and strengthening women’s role in all aspects of crises prevention.

Author: Anna-Marie Hetterich

25 Jahre Srebrenica: Damaliges Versagen der UN ist bis heute eine Mahnung

Die bosnische Stadt Srebrenica ist bis heute ein Mahnmal des Scheiterns der Vereinten Nationen und der internationalen Gemeinschaft im Angesicht eines Völkermordes. Im Juli 1995 ermordeten dort bosnisch-serbische Truppen mehr als 8.000 muslimische Bosniaken. Es ist das schwerste Kriegsverbrechen auf europäischem Boden seit Ende des Zweiten Weltkriegs. Die in Srebrenica stationierten UN-Blauhelmsoldaten hatten den bosnisch-serbischen Truppen nichts entgegenzusetzen, die unter der Führung von Ratko Mladić im Juli 1995 in die Stadt einmarschierten. Zwar wurden die damaligen Geschehnisse international juristisch und politisch aufgearbeitet. Die Erinnerung an Srebrenica muss aber weiter als Mahnung verstanden werden: Auch heute noch kommt es zu ethnisch motivierter Gewalt sowie einseitiger Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten. Trotz aller politischen Bekenntnisse könnten sich Grausamkeiten wie 1995 in Srebrenica auch heute noch wiederholen. Wir müssen uns fragen: Sollten unsere Regierungen und die UN sich nicht intensiver und früher engagieren, um Menschen zu schützen?  

Die Probleme der UN-Mission UNPROFOR in Bosnien-Herzegowina 

In Folge der Unabhängigkeitserklärung Bosnien-Herzegowinas vom Vielvölkerstaat Jugoslawien im Februar 1992 brach ein Bürgerkrieg aus, mit christlichen bosnischen Serben und muslimischen Bosniaken als Hauptkonfliktparteien. Angesichts der eskalierenden Gewalt beauftragte der UNSicherheitsrat im Juni 1992 zunächst die vor Ort stationierte UN-Mission UNPROFOR damit, bei der Bereitstellung humanitärer Hilfe zu leisten. Er erteilte aber nicht das Mandat, Gewalt zum Schutz von Zivilisten anzuwenden. Dies ergänzte er ab Oktober 1992 durch eine von der NATO durchgesetzte Flugverbotszone über Bosnien-Herzegowina. Diese änderte jedoch wenig an der Lage. Die Kämpfe und Übergriffe eskalierten weiter.  

Im April und Mai 1993 verlangte der UNSicherheitsrat schließlich die Schaffung „sicherer Zonen” (safe areas“) um die bosnischen Städte Srebrenica, Sarajevo, Gorazde, Zepa, Tuzla und Bihac, die von serbischen Truppen belagert wurden. Im Juni 1993 beschloss er unter Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen eine weitere Erweiterung des Mandats der UNPROFOR. Die Mission sollte so in die Lage versetzt werden, Angriffe auf diese in Deutschland meist als Schutzzonen bezeichneten Gebiete zu verhindern und einen Rückzug bosnisch-serbischer Einheiten zu überwachen.  

Hierbei sahen sich die Blauhelme jedoch mit einem grundlegenden Problem konfrontiert. Die Rahmenbedingungen des Mandats basierten auf den klassischen Prinzipien des UN-Peacekeeping: Zustimmung der Konfliktparteien, Unparteilichkeit und minimaler Gewalteinsatz zur Selbstverteidigung. Die Aufgaben der UNPROFOR Mission, einschließlich der Absicherung humanitärer Hilfe und der Abschreckung von Angriffen auf die errichteten Schutzzonen, gingen jedoch weit über das hinaus, was die üblicherweise nur leicht bewaffneten Blauhelmsoldaten mit ihrer kleinen Truppenstärke leisten konnten.  

Statt der eigentlich von UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali für die Sicherung der Schutzzonen geforderten 34.000 UN-Soldaten bewilligte der UN-Sicherheitsrat lediglich 7.600 zusätzliche Soldatinnen und Soldaten. Zudem war unklar, inwiefern sie überhaupt Gewalt einsetzen durften, um das Mandat zu erfüllen. Gleichzeitig konnten sich die Vereinten Nationen und die NATO lange nicht auf den Umfang des Mandats der NATO in der Verteidigung der Flugverbotszone sowie der Erlaubnis für Luftangriffe auf bosnisch-serbische Truppen einigen.  

Nachdem die NATO ab 1994 begann vereinzelt bosnisch-serbische Truppen am Boden zu bombardieren, um deren Rückzug aus vereinbarten Schutzzonen zu erzwingen, zeigte sich die Verwundbarkeit der UN-Truppen deutlich. Immer wieder nahmen bosnisch-serbische Truppen UN-Mitarbeiterinnen und -Mitarbeiter sowie Blauhelme als Geiseln, um Luftangriffe der NATO abzuschrecken.  

Die Eroberung Srebrenicas und die Ermordung von mehr als 8.000 Menschen 

Srebrenica lag damals inmitten serbisch kontrollierter Gebiete und wurde jahrelang belagert. Die serbische Seite erkannte eine Zugehörigkeit von Srebrenica und anderen Schutzzonen zum bosniakischen Gebiet nicht an.  

Der Präsident der bosnisch-serbischen Republika Srpska, Radovan Karadžić, befahl im März 1995, in der Schutzzone Srebrenica und in anderen Schutzzonen gezielt Unsicherheit durch Militäroperationen zu schaffen. Die Eingeschlossenen sollten die Hoffnung auf einen Ausweg verlieren. Im Sommer 1995 begannen die bosnisch-serbischen Truppen dann die sicheren Zonen anzugreifen. Die unerfahrenen und unzureichend ausgerüsteten UNPROFOR-Blauhelme standen zahlenmäßig überlegenen, entschlossenen serbischen Truppen gegenüber, die die Schutzzonen erobern wollten.  

Ab dem 6. Juli rückten die bosnisch- serbischen Truppen unter der Führung von General Mladić auf die Schutzzone um Srebrenica vor und griffen Posten der UNPROFOR an. Blauhelm-Kommandeur Thomas Karremans forderte mehrfach Luftunterstützung im UNPROFOR-Hauptquartier an. Dort war man jedoch überzeugt, Mladić wolle lediglich strategisch wichtige Positionen erobern und nicht Srebrenica an sich angreifen. Zudem fürchteten UN und NATO um das Leben niederländischer Blauhelmsoldaten, die zuvor als Geiseln genommenen worden waren. Hinzu kamen Befürchtungen, dass ein zu entschiedenes Vorgehen gegen die bosnischen Serben die Konfliktlösung für ganz Jugoslawien erschweren könnte. Weitere Kontrollposten der Blauhelme vor Ort wurden überrannt. Als die bosnisch-serbischen Truppen erkannten, dass die UNPROFOR-Truppen nicht in der Lage oder nicht willens waren ihren Vormarsch zu stoppen, rückten sie endgültig auf Srebrenica vor.  

Ratko Mladić und seine Truppen marschierten schließlich am 11. Juli in Srebrenica ein. Rund 20.000 Menschen suchten indessen im Verlauf des Vormarsches Schutz im UN-Truppenhauptquartier in Potočari, einem Vorort von Srebrenica. Die meisten davon Frauen und Kinder, jedoch auch rund 300 Männer. Die rund 400 niederländischen Soldaten vor Ort konnten jedoch nichts unternehmen, um die Menschen zu verteidigen. Ein Fluchtversuch einer Kolonne von rund 10.000 Menschen scheiterte. Als Mladic auch in Potočari einrückte, stimmten die Blauhelme aus Angst vor den Angreifern seinen Forderungen zu.   

Erst am 12 Juli 1995 verurteilte der UNSicherheitsrat den Angriff auf Srebrenica und forderte Mladić zum Rückzug auf. Die Resolution blieb aber wirkungslos. Mladić Truppen begannen damit, die Bevölkerung zu selektieren: Frauen und Kinder wurden in Bussen abtransportiert und in die Nähe muslimisch-kontrollierter Gebiete gebracht. Männer und Jungen im wehrfähigen Alter wurden gefangen genommen, in die umliegenden Wälder gebracht und in den folgenden Tagen dort erschossen. Ihre Leichen wurden in Massengräbern verscharrt. Später wurden die Gräber wieder geöffnet und die Leichen auf weitere Gräber verteilt, um den Massenmord zu vertuschen.  

Innerhalb weniger Tage wurden somit über 8.000 Bosniaken, meist Jungen und Männer, ermordet. 

Internationale Aufarbeitung und Lehren aus Srebrenica  

Das Internationale Kriegsverbrechertribunal für das ehemalige Jugoslawien (ICTY) arbeitete die Geschehnisse später umfassend auf und stufte die Geschehnisse als Völkermord ein. Insgesamt wurden bislang 15 Offiziere und Offizielle der bosnischen Serben für ihre Beteiligung am Massaker von Srebrenica verurteilt. Der Anführer der bosnischen Serben Radovan Karadžić und auch der damalige General Ratko Mladić wurden als Hauptverantwortliche für den Völkermord zu lebenslanger Haft verurteilt. Auch Slobodan Milošević, der damalige Präsident Serbiens, war vor dem ICTY wegen einer Mitverantwortung am Massaker in Srebrenica angeklagt. Er starb jedoch 2006 noch vor Abschluss des Verfahrens. 

Auch in den Niederlanden wurden die Ereignisse umfassend aufgearbeitet. Eine von der Regierung eingesetzte Kommission kam in ihrem Abschlussbericht 2002 zu dem Urteil, dass die niederländischen Blauhelme in Srebrenica in eine aussichtslose Mission geschickt worden seien. Später strebten Hinterbliebene der Opfer, organisiert im Verein „Mütter von Srebrenica“ eine Zivilklage gegen den niederländischen Staat an. Ihr Vorwurf: Die Blauhelmsoldaten hätten nicht genug getan, um die Männer vor Ort vor den Truppen von Mladić zu schützen. Nach mehreren Instanzen erging hierzu 2019 das finale Urteil: Die UNBlauhelmsoldaten hätten zwar kaum eine Chance auf Erfolg gehabt, sie hätten aber mehr tun müssen, um die 300 Männer im Blauhelmquartier in Potočari zu schützen. Die Niederlande müsse den Angehörigen daher eine Entschädigung zahlen. 

Die Erfahrungen der UN-Missionen in Bosnien sowie Somalia und Ruanda führten zu einem Umdenken im UNSicherheitsrat. Ein Anfang der 1990er Jahre existenter Glaube an die Möglichkeiten des UN-Peacekeeping wich einer Ernüchterung über die Erfolgsaussichten in Situationen, in denen es gar keinen Frieden zu schützen gibt. Es wurde deutlich, dass unangemessene und vage Mandate, die etwa nur leichte Bewaffnung vorsehen, unklare Einsatzvorgaben und Zielsetzungen und unzureichende materielle und personelle Ressourcen das schlechteste aller Szenarien für die Blauhelme bedeuteten.  

Hinzu kam, auch im Falle Srebrenica, ein fehlender politischer Wille im Sicherheitsrat robustere Maßnahmen zu autorisieren sowie organisatorische Probleme, sowohl vor Ort zwischen den verschiedenen Truppenstellern als auch auf der Planungs- und Kommunikationsebene zwischen UN und Mitgliedstaaten und im UN-Sekretariat selbst. Wie ein späterer Bericht der UN zu den Geschehnissen in Srebrenica zeigt, flossen die Informationen zwischen dem Balkan und dem UN-Hauptquartier sehr langsam. Später zeigte sich zudem, dass die Geheimdienste Großbritanniens und der USA schon im Juni 1995 ahnten, dass Angriffe auf einige der Schutzzonen bevorstehen. Sie teilten diese Information jedoch nicht mit den Niederländern. Bereits im Frühjahr 1995 wurde im Sicherheitsrat diskutiert, dass die Truppen zu schwach seien, um die Schutzzonen zu verteidigen. Die USA befürchteten jedoch, dass die UNPROFOR ihre Positionen auch mit zusätzlichen Kräften nicht halten würden können. Der Sicherheitsrat stockte die Truppen infolgedessen nicht auf. 

Die Debatte über Srebrenica und den Krieg in Bosnien-Herzegowina floss Ende der 1990er prägend in die Diskussion über eine Reform des UNPeacekeeping sowie über die internationale Schutzverantwortung, die sogenannte Responsibility to Protect, ein. Ab 1999 begann die UN damit, den Schutz von Zivilistinnen und Zivilisten zum Kernbestandteil vieler Blauhelmmissionen zu machen. Rund 90 Prozent der seit 1999 beschlossenen neuen Peacekeeping-Missionen haben ein Mandat zum Schutz von Zivilisten. Heutige Friedensmissionen mit einem solchen Mandat haben den Auftrag, den Schutz von Zivilistinnen und Zivilisten nicht nur durch Präsenz und Dialog mit den Konfliktparteien, sondern auch durch die Beförderung eines sicheren Umfelds, etwa durch Unterstützung von Sicherheitssektorreformen, sowie durch notfalls gewaltsamen physischen Schutz sicherzustellen. Auch wenn dies aus unterschiedlichen Gründen – wie oftmals mangelnder Ausrüstung, geringer Truppenstärke und unterschiedlichen Regelauslegungen durch die truppenstellenden Staaten – häufig nicht wie beabsichtigt funktioniert, ist dies doch eine deutliche Veränderung im Vergleich zu den UN-Missionen wie einst in Bosnien-Herzegowina. 

Srebrenica ist bis heute eine Mahnung 

Srebrenica ist bis heute eine Mahnung dafür was passieren kann, wenn nicht rechtzeitig auf Warnungen vor möglichen Massenverbrechen reagiert wird. Auch heute noch sind viele der großen Gewaltkonflikte durch schwere Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten geprägt. Gesundheitseinrichtungen, werden angegriffen, ganze Dörfer zerstört, sexualisierte Gewalt wird immer wieder als Kriegstaktik angewandt. Dies zeigt nicht zuletzt die hohe Zahl an Menschen, die tagtäglich vor Krieg und Gewalt fliehen. Und auch wenn sich die UN-Blauhelmmissionen besser aufgestellt haben und effektiver geworden sind: In vielen Situationen, wie etwa in Mali, Südsudan oder der Demokratischen Republik Kongo, drohen auch heute noch Friedensmissionen an ihren Aufgaben zu scheitern. 

Gleichzeitig kommt es auch heute noch zu Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermorden in Friedenszeiten. Das jüngste Beispiel ist Myanmar. Eine Untersuchungskommission des UN-Menschenrechtsrates wirft den dortigen Behörden vor, in ihrem Vorgehen gegen mutmaßliche Terroristen ab August 2017 eine genozidäre Absicht verfolgt zu haben, d.h. das Ziel verfolgt zu haben die Rohingya-Gemeinschaft in Myanmar zu zerstören. Der UN-Sicherheitsrat reagierte jedoch nicht darauf. 

Angesichts dessen muss der 25. Jahrestag des Völkermordes in Srebrenica auch als Anlass gesehen werden, die Prioritätensetzung in der UN, aber auch in der deutschen und europäischen Außenpolitik und der Entwicklungszusammenarbeit kritisch zu prüfen. Können wir mehr tun, um Menschen vor Massenverbrechen zu schützen und können wir es nicht früher tun, bevor es überhaupt zu Gewaltausbrüchen kommt?  

Gerade in der Erinnerung an Srebrenica sollte dabei auch die personelle, materielle und finanzielle Ausstattung von UN-Friedensmissionen verbessert werden. Dort wo diese angemessen ausgestattet sind, so die einschlägige Forschung, nimmt die einseitige Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten ab und die Risiken für ein Wiederausbrechen von Gewalt nach Konflikten sinken. 

 

Autor: Gregor Hofmann

Früher handeln statt später bedauern: Bilanz nach fünfzehn Jahren Schutzverantwortung

Häufig scheren sich Konfliktparteien in bewaffneten Konflikten kaum um die Leben von Zivilistinnen und Zivilisten. Auch in Friedenszeiten kommt es im Rahmen von „Aufstandsbekämpfung“ immer wieder zu schwersten Menschenrechtsverletzungen, wie der Massenexodus der Rohingya aus Myanmar zeigte.

Eigentlich, so die Hoffnung vor einigen Jahren, sollten Massenverbrechen wie der Völkermord in Ruanda 1994 oder die Gräueltaten der Bürgerkriege in den 1990ern und frühen 2000ern der Vergangenheit angehören. Hatten doch beim Reformgipfel der Vereinten Nationen 2005 Staats- und Regierungschefs einstimmig eine sogenannte Schutzverantwortung akzeptiert (engl. Responsibility to Protect oder R2P). Demnach habe jeder Staat die Verantwortung, seine Bevölkerung vor Massenverbrechen wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen zu schützen. Die internationale Gemeinschaft solle die Staaten dabei unterstützen. Scheitere ein Staat darin massiv, stehe die Staatengemeinschaft bereit, durch den UN-Sicherheitsrat zu reagieren.

Der Beschluss wurde seinerzeit als eine der bedeutendsten Entwicklungen der jüngeren Weltpolitik gefeiert. Manche sahen eine völkerrechtliche Revolution heraufziehen: Der Schutz des Individuums werde gegenüber einer staatszentrierten Souveränitätskonzeption gestärkt. 15 Jahre später ist es an der Zeit Bilanz zu ziehen: Ist die Schutzverantwortung wirkungsmächtig geworden?

Bilanz der Schutzverantwortung

In der breiten Öffentlichkeit wurde das Konzept der Schutzverantwortung erst ab 2011 diskutiert, im Kontext der Libyen-Intervention und der Gräueltaten in Syrien. Kurz darauf wurde ihr bereits das frühe Ende bescheinigt. Schließlich hatten die NATO und ihre Verbündeten in Libyen ihr UN- Mandat überdehnt. Anstatt militärische Gewalt nur zum Schutz der Zivilbevölkerung vor der libyschen Regierung anzuwenden, hatten sie im Bürgerkrieg Partei ergriffen und das Gaddafi-Regime gestürzt. Der Vorwurf der unrechtmäßigen Einmischung wurde laut. In Syrien stand die Staatengemeinschaft dann tatenlos daneben, während aus der gewaltsamen Niederschlagung regierungskritischer Demonstrationen ein brutaler Bürgerkrieg erwuchs, in dem das Regime nicht einmal vor dem Einsatz chemischer Waffen zurückschreckte.

Beide Konflikte betten sich ein in einen breiteren Trend: Die Zahl bewaffneter Konflikte weltweit steigt seit zehn Jahren fast kontinuierlich an. 128 Kriege und bewaffnete Konflikte zählt die Konfliktdatenbank der Universität Uppsala 2018. Eine verschwindend geringe Zahl von Kriegen ist heute noch „klassischer“ zwischenstaatlicher Natur. Mehr als drei Viertel sind bewaffnete Konflikte zwischen verschiedenen nichtstaatlichen Gewaltakteuren oder den jeweiligen nationalen Regierungen und bewaffneten Gruppen im Land. Hinzu kommen noch internationalisierte innerstaatliche Konflikte, in denen Konfliktparteien Unterstützung von anderen Staaten erhalten.

Viele der großen Gewaltkonflikte sind durch massive Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten geprägt. Es kommt zu Angriffen auf Gesundheitseinrichtungen, Massakern an ganzen Dörfern, sexualisierter Gewalt. Beleg hierfür ist auch die steigende Zahl von Menschen, die vor Krieg und Gewalt flüchten. Im Jahr 2018 wurden laut UN-Flüchtlingshilfswerk jeden Tag durchschnittlich 37.000 Menschen gewaltsam vertrieben.

Doch dies sind nicht die einzigen Massenverbrechen. Beispiel Myanmar: Der Internationale Gerichtshof hatte die dortige Regierung im Januar 2020 aufgefordert, die muslimische Minderheit der Rohingya vor einem möglichen Völkermord zu schützen. Polizei und Militär in Myanmar waren unter dem Mantel der Terrorismusbekämpfung ab August 2017 gegen die Rohingya vorgegangen. Es kam zu Tötungen, Vergewaltigungen und Brandschatzungen. Über 700.000 Menschen flohen in Richtung Bangladesch. Eine Untersuchungskommission des UN-Menschenrechtsrates wirft den Behörden eine genozidäre Absicht vor, d.h. eine geplante Zerstörung der Rohingya-Gemeinschaft in Myanmar. Der UN-Sicherheitsrat reagierte darauf jedoch nicht.

Die Gründe für dieses Scheitern der Staatengemeinschaft in der Reaktion auf Massenverbrechen sind vielfältig: Die Debatte darüber, wie die Schutzverantwortung umgesetzt werden soll, wird in den Vereinten Nationen nach wie vor sehr kontrovers geführt. Viele Staaten unterstützen zwar rhetorisch die Idee hinter der Schutzverantwortung, stehen aber internationaler Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten weiter kritisch gegenüber und wollen ihre Souveränität geschützt sehen. Die Intervention der NATO in Libyen 2011 dient ihnen als negatives Beispiel. Zudem ist der UN-Sicherheitsrat durch Interessenkonflikte der Großmächte immer wieder blockiert. Die zunehmende Fragmentierung der Konfliktlandschaft erschwert eine effektive internationale Konfliktbearbeitung. Gleichzeitig schwächt der weltweite Aufschwung populistisch-nationalistischer Strömungen den Multilateralismus im Allgemeinen. Die Bereitschaft zu kollektivem, gegebenenfalls gar militärischem, Handeln, um „entfernten Fremden“ zu helfen, sinkt zunehmend.

Dies zeigt sich auch daran wie der UN-Sicherheitsrat die Schutzverantwortung in seiner Arbeit aufgreift. Zwar bezog er sich zwischen 2005 und Ende 2019 über 80 Mal in Resolutionen auf das Konzept, mandatierte dabei aber überwiegend souveränitätsfreundliche, unterstützende Maßnahmen wie Friedenssicherung, Vermittlung oder Hilfe bei Stabilisierung und Staatsaufbau. Libyen bleibt bis dato der einzige Fall, in dem der Sicherheitsrat Mitgliedstaaten ermächtigt hat, ohne die Zustimmung des betroffenen Staates Gewalt anzuwenden, um Zivilisten zu schützen.

Die R2P erweist sich somit nicht als Instrument zum Schutz der Verfolgten, sondern eher als Richtlinie, dass der Sicherheitsrat irgendetwas tun müsse im Angesicht von Massenverbrechen. Dabei beschränkt er sich jedoch zu häufig auf eine reine Diskussion der Angelegenheit. Kritiker attestieren der Schutzverantwortung daher Wirkungslosigkeit.

Trotzdem ist die Bilanz nach 15 Jahren Schutzverantwortung nicht vollständig negativ. Die Schutzverantwortung ist nicht mit militärischen humanitären Interventionen gleichzusetzen. Das UN-Sekretariat, einige Staaten und Nichtregierungsorganisationen bemühen sich angesichts der Umstrittenheit des Themas, die Diskussion zu verschieben: weg von der Reaktion auf Massenverbrechen und dem Einsatz von Zwang, hin zur frühzeitigen Prävention von Massenverbrechen, in Zusammenarbeit mit den Regierungen und Zivilgesellschaften der betroffenen Länder. Damit rücken die Konfliktvorsorge – Prävention – und Konfliktnachsorge – Peacekeeping und Peacebuilding – in den Fokus der Debatte über die Verhinderung von Massenverbrechen.

Peacekeeping und Peacebuilding in der Prävention von Massenverbrechen

UN-Generalsekretär Ban Ki-Moon und das UN-Büro zur Prävention von Völkermord und zur Schutzverantwortung haben sich bereits in den ersten Jahren nach dem Beschluss von 2005 für ein Mainstreaming der Schutzverantwortung in der UN konzentriert, d.h. eine Berücksichtigung ihrer Ziele in existierenden Programmen, Maßnahmen und Instrumenten vorangetrieben. Die seit 2009 jährlich veröffentlichten Berichte des UN-Generalsekretärs zur Umsetzung der Schutzverantwortung konzentrieren sich überwiegend auf die frühzeitige Prävention von Massenverbrechen. António Guterres setze dies fort. Er drängte die Staaten dazu, die Umsetzung der Schutzverantwortung mit bestehenden institutionalisierten Mechanismen und Institutionen zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte und der Achtung des humanitären Völkerrechts voranzutreiben. Ab 2018 verband er die Schutzverantwortung mit seiner umfassenderen Agenda zur Konfliktprävention. In seinem jüngsten Bericht zur Schutzverantwortung 2019 legte er das Augenmerk auf Lehren aus der Prävention, auf Maßnahmen die ein (Wieder)auftreten von Massenverbrechen verhindern können.

Der Schutz von Zivilisten durch Friedensmissionen ist ein wichtiger Aspekt der Umsetzung der Schutzverantwortung durch die UN. Nahezu alle der seit 1999 neu beschlossenen UN-Friedensmissionen haben die Aufgabe, Zivilisten zu schützen. In Resolutionen zu Darfur, Elfenbeinküste, der Demokratischen Republik Kongo, Südsudan, Mali und der Zentralafrikanischen Republik finden sich direkte Bezüge auf die Schutzverantwortung. Zwar fehlt es UN-Friedensmissionen häufig an Ressourcen, entsprechender Ausbildung der Truppen und einer einheitlichen Auslegung des Mandats durch die truppenstellenden Staaten, was ihre Möglichkeit effektiv auf Massenverbrechen zu reagieren reduziert. Studien zeigen jedoch, dass die bloße Präsenz von Blauhelmen vor Ort Gewalt gegen Zivilisten reduzieren kann.

Darüber hinaus sind viele der von der UN und Experten vorgeschlagenen Maßnahmen zur Umsetzung der Schutzverantwortung und zur Prävention von Massenverbrechen im Grunde Maßnahmen des Peacebuildings, die sich in der Konfliktnachsorge bewährt haben: Staaten sollten effektive, legitime und integrative Regierungsführung fördern und ihre Sicherheitssektoren in einer Weise reformieren, die die grundlegenden Menschenrechte achtet. Zudem sollten sie Rechtsstaatlichkeit garantieren und partizipatorische und rechenschaftspflichtige politische Institutionen sowie den gleichberechtigten Zugang zur Justiz fördern. Auch Mechanismen für die faire und transparente Verwaltung von wirtschaftlichen Ressourcen sowie die Förderung von Dialog zur Konfliktlösung und Versöhnungsprozessen auf lokaler Ebene werden als Instrumente benannt. Peacebuilding ist zentral, um Massenverbrechen zu verhindern. Es sollte jedoch nicht erst nach Konflikten zum Einsatz kommen, sondern immer dort, wo sich Risikofaktoren zeigen.

Denn Forschung zu Risikofaktoren für Massenverbrechen unterstreicht: Schwerste Gräueltaten treten nicht plötzlich auf. Ein gesellschaftliches Klima, in dem solches Handeln denkbar und möglich wird, entwickelt sich langsam. Warnzeichen sind systematische Diskriminierung, Exklusion bestimmter Gruppen, ungleicher Zugang zu Ressourcen und wirtschaftliche Benachteiligungen von Teilen einer Gesellschaft. Spaltet sich die Gesellschaft kann dies auch in Friedenszeiten zu Gewalt führen, wenn Agitatoren die Bevölkerung aufhetzen. Es gilt daher gesellschaftliche Ursachen für Spannungen zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen anzugehen, um eine Gesellschaft resilienter gegenüber solchen Risiken zu machen. Dazu gehört auch die Aufarbeitung vergangener Gewaltexzesse. Gesellschaften, in denen es zu Völkermorden oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit kam, haben ein größeres Risiko, dass sich solche Verbrechen wiederholen.

Handeln statt bedauern!

Konzeptionell ist die Schutzverantwortung also breit ausgearbeitet. Es existieren inzwischen auch diverse zwischenstaatliche Formate, in denen sich Staatenvertreter und Nichtregierungsorganisationen über Maßnahmen zur Prävention von Massenverbrechen austauschen und Ausbildungsprogramme auflegen. Über 60 Staaten haben inzwischen sogenannte R2P Focal Points ernannt, die die Tätigkeiten ihrer Regierung mit Bezug zur Schutzverantwortung koordinieren sollen.

Nun gilt es dies auch in konkretes Handeln zu übersetzen. UN-Generalsekretär António Guterres kritisierte 2019 zu Recht eine „wachsende Kluft zwischen dem Bekenntnis des Weltgipfels von 2005 zur Schutzverantwortung und der täglichen Erfahrung von gefährdeten Bevölkerungsgruppen“ weltweit.

Dies erfordert eine veränderte Prioritätensetzung in der Außenpolitik und der Entwicklungszusammenarbeit. Werden entsprechende Risiken erkannt, muss viel früher diplomatisch Einfluss auf die Regierungen betroffener Staaten genommen werden, auch wenn darunter andere Interessen leiden könnten. Eine bessere personelle und finanzielle Ausstattung von UN-Friedensmissionen könnte Menschen in unmittelbarer Gefahr schützen und helfen, ein Wiederausbrechen von Gewalt nach Konflikten zu verhindern.

Die Beschäftigung mit Massenverbrechen darf nicht erst einsetzen, wenn Politikerinnen und Politiker ihr tiefes Bedauern zum Ausdruck bringen, sondern ist notwendig bevor es zu Gewalt kommt.

 


Dieser Beitrag wurde in der Zeitschrift Neue Gesellschaft | Frankfurt Hefte (Ausgabe 5/2020) veröffentlicht. Wir danken für die Erlaubnis zur Zweitveröffentlichung.

Autor: Gregor Hofmann


 

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Gemeinsame NGO-Erklärung: Humanitäre und sicherheitspolitische Auswirkungen der COVID-19-Krise im Nordirak

25 Jahre nach dem Völkermord in Ruanda: Ist solches Versagen heute immer noch möglich?

Der Völkermord in Ruanda jährt sich in diesen Tagen zum 25. Mal. Vor einem Vierteljahrhundert ermordeten radikale Hutu in nur etwa 100 Tagen über 800.000 Tutsi, moderate Hutu und Twa. Dieser im April 1994 begonnene Völkermord war keine spontane Gewalteskalation. Er folgte einer detaillierten Vorbereitung. Ihm gingen jahrelange Warnsignale und zahlreiche Eskalationen und Angriffe voraus. Die internationale Gemeinschaft und auch Deutschland im Speziellen haben versagt, Risiken richtig zu analysieren, Warnungen zu berücksichtigen und Schritte zur Prävention zu ergreifen. Selbst als das massenhafte Morden begann, stand die Welt lange tatenlos daneben. Trotz ausgiebiger Diskussion des damaligen Versagens bleibt es fraglich, ob die Weltgemeinschaft und Deutschland heute ein “erneutes Ruanda” präventiv verhindern würden.

Beitrag von Robin Hering, Gregor Hofmann und Jens Stappenbeck

Der Ausbruch des Völkermordes

Am Abend des 06. April 1994 wurde die Maschine des ruandischen Präsidenten Habyarimana im Landeanflug auf Kigali abgeschossen. Innerhalb von Minuten nach dem Abschuss griffen radikale Hutus systematisch und gezielt Tutsis und weitere Zivilisten an, die als gemäßigt oder Tutsi-Unterstützer betrachtet wurden. Die Interahamwe Miliz, unterstützt u.a. durch das ruandische Militär, den Propaganda-Radiosender RTLM, aber auch durch einfache Bürger, machte gezielt Jagd. Die Täter gingen koordiniert vor. Sie nutzten vorbereitete Namens- und Adresslisten, zogen von Haus zu Haus und errichteten Straßensperren, an denen die Opfer auf brutale Weise und in aller Öffentlichkeit getötet wurden. Im ganzen Land wurden mit einfachen Waffen und Macheten in nur etwa drei Monaten über 800.000 Menschen ermordet.

Versagen bei der Früherkennung und Prävention des Völkermordes

Trotz des vermeintlichen klaren Auslösers – dem Abschuss der Präsidentenmaschine -, war der Völkermord kein spontanes Ereignis. Aus heutiger Sicht gab es im Vorfeld zahlreiche Hinweise, an denen eine effektive Früherkennung und Prävention hätte ansetzen können. Spannungen zwischen den verschiedenen Gruppen reichten bereits Jahrzehnte zurück. Zum Teil hatten sie bereits ihren Ursprung in der deutsch-belgischen Kolonialherrschaft. In den Jahren vor 1994 war eine zunehmende Polarisierung erkennbar und es gab bereits Pogrome und Massaker. Die detaillierte Vorbereitung des Massenmordes belegen die Erstellung von Tutsi-Namens bzw. Tötungslisten, die Existenz von Ausbildungslagern für radikale Hutu-Milizen oder eine Verdopplung der Machetenimporte nach Ruanda. Auch öffentliche Hassreden und zahlreiche ignorierte Hinweise von lokalen Politikern und Militärs an die UN-Mission vor Ort unterstreichen die genaue Planung. Spätestens ab Herbst 1993 erreichten die Warnungen auch das vor Ort engagierte Deutschland, fanden allerdings kein Gehör.

Die International Gemeinschaft war u.a. durch die in Ruanda stationierte UN-Mission UNAMIR vor Ort. Die Mission sollte ein in 1993 geschlossenes Friedensabkommen zwischen der Hutu-dominierten Regierung und der oppositionellen Tutsi-geprägten Ruandischen Patriotischen Front (RPF) überwachen. Das Mandat der Blauhelme erlaubte jedoch kein militärisches Eingreifen. Im Vorfeld des Völkermords berichtete UNAMIR-Kommandant Roméo Dallaire, basierend auf zahlreichen Meldungen und einem hochrangigen lokalen Informanten, über Vorbereitungen für einen möglichen Völkermord an die UN-Zentrale in New York. Der UN-Sicherheitsrat beschäftigte sich jedoch nicht mit diesen Hinweisen. Der dringende Appell Dallaires, vom Informanten genannte Waffenlager sofort zu untersuchen und die Waffen zu konfiszieren bevor sie von den Hutu-Milizen eingesetzt werden würden, wurde abgelehnt.

Die Rolle Deutschlands

Auch die Bundesregierung ignorierte die Warnsignale. Dabei war die die Bundesrepublik in Ruanda sehr präsent und pflegte diverse Kontakte: Die Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ; heute GIZ) war im Land aktiv, Rheinland-Pfalz pflegte eine Länderpartnerschaft und auch deutsche politische Stiftungen waren präsent. Deutschland war so aktiv, dass es in 1993 – dem Jahr vor dem Völkermord – zum größten Geber des Landes für Entwicklungshilfe aufstieg. Seit 1978 beriet die Bundeswehr bei der Ausbildung des ruandischen Militärs und bildete einige spätere génocidaires an der Hamburger Führungsakademie aus. Angesichts dieser langjährigen Beziehungen zwischen Deutschland und Ruanda, hätte die Bundesregierung über das sich anbahnende Grauen informiert sein können.

Deutsche Berater berichteten bereits im Sommer 1993 über die sich abzeichnenden Ereignisse und die Mobilisierung der Interahamwe. Die Berichte verschwanden jedoch in den bürokratischen Abläufen des Verteidigungs- und des Entwicklungsministeriums in Bonn. Die deutsche Botschaft tat den Bericht eines Oberst der Bundeswehr-Beratergruppe über Trainingslager für Hutu-Milizen und drohende Massaker als Panikmache ab und leitete diese nicht an die Berliner Zentrale weiter. Im Vorfeld des Völkermords nutzten ruandische Soldaten den Fuhrpark eines GTZ-Projektes, um Waffen zu verteilen und die Interahamwe-Milizen auszurüsten. Ein GTZ-Mitarbeiter ließ sich versetzen, da er die Situation nicht verantworten könne. Noch im September 1993 vertrat die deutsche Botschaft die Ansicht, die Habyarimana-Regierung arbeite daran, die Menschenrechtslage zu verbessern.

Versagen bei der Reaktion auf den Völkermord

Im Angesicht des Völkermordes hätte der UN-Sicherheitsrat den Forderungen Romeo Daillaires nach mehr Truppen und einem aktiven Mandat folgen können, um die öffentlichen massiven Gewalttaten und Massaker zu unterbinden. Stattdessen reduzierte der UN-Sicherheitsrat nach Ausbruch des Völkermordes die Truppenstärke von UNAMIR von 2.500 auf 270 Mann. Freiwillig blieben 450 Blauhelme in der Hauptstadt Kigali, um wenigstens einige Menschen zu retten. Ein robustes Mandat, mit welchem Sie Waffengewalt zum Schutz von Zivilisten hätten einsetzen können, blieb ihnen allerdings verwehrt.

Während der Völkermord bereits stattfand, wurde in Deutschland und auch in anderen Staaten lange nicht von einem Genozid gesprochen. Medien und Politik beschrieben die Situation als einen Bürgerkrieg, den man von außen nicht beeinflussen könne. Auch ein Staatsminister im Auswärtigen Amt erklärte, “dass Appelle in einer Situation, in der im Busch gekämpft wird, nur sehr schwer vermittelbar sind.” Praktische Hilfe wurde versagt: Eine konkrete Anfrage der Vereinten Nationen nach 100 Sanitätssoldaten und einem Transportflugzeug lehnte die Regierung Kohl mit Verweis auf die Sicherheitslage vor Ort ab. Im Bundestag gab es während der drei Monate des Völkermordes keine eigene Debatte dazu. Auch Bundeskanzler Helmut Kohl äußerte sich nur ein einziges Mal: Als er begrüßte, dass alle Deutschen erfolgreich aus dem Land evakuiert wurden.

Erst am 17. Mai 1994 beschloss der UN-Sicherheitsrat, UNAMIR wieder auf 5.500 Mann aufzustocken und das Mandat zu erweitern. Er erlaubte jedoch weiterhin keinen Gewalteinsatz zum Schutz von Zivilisten. Die Truppen, die einige afrikanische Staaten zugesagt hatten, besaßen zudem keine ausreichende Ausrüstung. Staaten im Westen wollten selbst kaum Ausrüstung und Soldaten stellen, auch deren Finanzierung sagten sie nicht zu. Die Bundesregierung stellte damals klar, „deutsche Soldaten [würden] auf keinen Fall nach Ruanda geschickt.“ Lediglich deutsche Staatsbürger wurden ausgeflogen. Ende Juni errichtete Frankreich eine sogenannte “humanitäre Sicherheitszone” im Südwesten Ruandas. Zu diesem Zeitpunkt war der Völkermord allerdings bereits durch die Machtübernahme der RPF so gut wie beendet.

Aufarbeitung und Lehren aus dem Völkermord

Rückblickend beschrieben zahlreiche Überlebende, Zeugen und Wissenschaftler das Versagen der Internationalen Gemeinschaft. Doch welche Lehren wurden auf politischer Ebene aus dem damaligen Scheitern gezogen? In der Tat wurden in den vergangenen 25 Jahren zahlreiche Dinge verändert. Aufbauend auf dem sogenannten “Brahimi-Report” ist beispielsweise der Schutz von Zivilisten mittlerweile fundamentaler Bestandteil von UN-Blauhelmmandaten. Während es zur juristischen Aufarbeitung des ruandischen Völkermords noch eines internationalen ad-hoc Gericht bedurfte, nahm 2002 der permanente Internationale Strafgerichtshof seine Arbeit auf. Auch rückte die Früherkennung von Massenverbrechen wie Völkermorden stärker in den Fokus. Unter anderem als Reaktion auf Ruanda und den ein Jahr später verübten Völkermord in Srebrenica, wurde außerdem das Konzept der Schutzverantwortung (englisch: Responsibility to Protect, R2P) entwickelt. Auf dem UN-Weltgipfel 2005 wurde das Konzept von sämtlichen Staaten angenommen. Damit bekannten sich alle Staaten zur Verantwortung, ihre eigene Bevölkerung vor Massenverbrechen zu schützen. Außerdem vereinbarten sie, sich gegenseitig bei der Wahrnehmung ihrer Verantwortung zu unterstützen. Für den Fall, dass ein Staat nicht fähig oder willens ist seiner Schutzverantwortung nachzukommen, erklärten sie,  dass die Staatengemeinschaft eine Verantwortung zur Reaktion habe. Besonders der UN-Sicherheitsrat steht dann in der Pflicht und kann hierfür auch Zwangsmaßnahmen beschließen.

Trotz dieser Veränderungen ist es fragwürdig, ob Deutschland und die internationale Gemeinschaft heute ein “erneutes Ruanda” verhindern oder unterbinden würden. In der Praxis fehlt es in konkreten Fällen oftmals am Willen und politischer Einigkeit. Es fehlt aber auch insbesondere in Deutschland an einer Institutionalisierung der Krisenfrüherkennung, die schon in Ruanda hätte effektiver funktionieren können und müssen. Eine konkrete Aufarbeitung des deutschen Versagens bei der Prävention des Völkermordes in Ruanda wurde jüngst erneut im Bundestag vorgeschlagen, aber nie durchgeführt.

Der UN-Sicherheitsrat ist unterdessen in vielen aktuellen Situationen von Massenverbrechen blockiert oder unwillig zu handeln. In Syrien werden seit acht Jahren durch die Regierung und andere Kriegsparteien schwerste Kriegs- und Menschenrechtsverbrechen begangen. In Myanmar führte das Militär kürzlich ethnische Säuberungen gegen bis zu einer Millionen muslimischer Rohingya durch. Im Südsudan und im Jemen kosten blutige Bürgerkriege Hunderttausenden das Leben. In all diesen Fällen hat es die internationale Gemeinschaft nicht vermocht, Massenverbrechen zu verhindern.

Strategie notwendig

Der UN-Untergeneralsekretär und Sonderberater für die Verhütung von Völkermord, Adama Dieng, unterstützt daher die Etablierung von nationalen Mechanismen zur Früherkennung und Prävention von Massenverbrechen. Im Januar 2019 riefen Adama Dieng und der Geschäftsführer von Genocide Alert, Jens Stappenbeck, im Bundestag-Unterausschuss “Zivile Krisenprävention, Konfliktprävention und Vernetztes Handeln” zur Erstellung eines ressortübergreifenden Bestandsberichts auf. Dieser sollte in allen relevanten Ministerien die Kapazitäten zur Prävention von Massenverbrechen sowie Optimierungspotenziale erfassen und zu einem nationalen Präventionsmechanismus führen. Eine solche Bestandsaufnahme ist wichtig, um in Zukunft im Angesicht drohender Massenverbrechen die verfügbaren außenpolitischen Instrumente, eingebettet in eine fundierte Strategie, zielgerichtet zur Anwendung bringen zu können.

Deutschland und die Welt dürfen nie wieder so hilflos daneben stehen wie damals in Ruanda. Es liegt an der Politik und dem Regierungsapparat die notwendigen Schritte zu ergreifen und eine Strategie zu entwickeln, damit auf Frühwarnung auch eine frühzeitige Reaktion folgt. Doch auch die Medien, die Zivilgesellschaft und die Öffentlichkeit müssen diesem Thema die notwendige Aufmerksamkeit schenken und immer wieder fragen: Tun wir genug, damit sich solch schreckliche Verbrechen nie mehr wiederholen?

Autoren: Robin Hering, Gregor Hofmann und Jens Stappenbeck (Genocide Alert)


Genocide Alert hat 2014 im Rahmen des Projektes “20 Jahre nach Ruanda” zahlreiche Interviews und Podiumsdiskussionen sowie einen Essaywettbewerb durchgeführt, um an den Völkermord 1994 zu erinnern und Lehren für die heutige Politik zu ziehen. Das Projekt wurde von der Bundeszentrale für politische Bildung gefördert. Die Ergebnisse sind auf einer Projektseite dokumentiert:

» 20 Jahre nach dem Völkermord in Ruanda: Was haben wir gelernt?

 


Als Teil des Projektes erstellte Genocide Alert e.V. zudem einen Twitter-Account namens @Ruanda1994, der die Geschehnisse vor und während des Völkermordes “live” 20 Jahre später wiedergab.

» Ruanda-Timeline ’94 (Twitter)

 

Wie steht es um „Nie wieder“ nach 70 Jahren Völkermordkonvention und Menschenrechtserklärung?

Siebzig Jahre nach der Verabschiedung der Völkermordkonvention und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte dürfen wir die Hoffnung auf eine Welt, in der alle Menschen in Würde und ohne Angst leben können, nicht aufgeben.

von Gregor Hofmann Weiterlesen

Idlib: Humanitäre Katastrophe aufgeschoben, nicht durchgestanden – Ein Debattenbeitrag

Trotz der Einigung auf eine demilitarisierte Zone in Idlib, kann ein Angriff der syrischen Armee und ihrer Verbündeten auf die letzte Rebellenhochburg in Syrien nicht ausgeschlossen werden. Damit ist auch die Debatte über eine mögliche internationale Reaktion auf eine solche Offensive noch nicht durchgestanden. In Deutschland wurde jedoch bislang versäumt, dieses wichtige Thema in der Öffentlichkeit in angemessener und notwendiger Breite auszudiskutieren. Die Situation weist eine derartige Komplexität auf, dass es Sichtweisen gibt, die es abzuwägen gilt. Was will, was kann Deutschland angesichts drohender schwerer Massenverbrechen tun? Pro und Contra der verschiedenen Optionen wurden öffentlich kaum abgewogen, stattdessen kam es zu kategorischen Aussagen. Es fehlt eine grundsätzliche außenpolitische Debatte. Dieser Beitrag will diese schwierige Diskussion wagen, Für und Wider eines Eingreifens zum Schutz der Zivilisten in Idlib abwägen und alternative Handlungsoptionen diskutieren.

Beitrag von Emilia von Mettenheim, Gregor Hofmann, Jens Stappenbeck & Robin Hering

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„Nie wieder“? Ein Handlungsleitfaden für Parlamentarier zur Prävention von Massenverbrechen

Fast 2/3 aller Flüchtlinge weltweit stammen aus nur 12 von Massenverbrechen betroffenen oder bedrohten Staaten. Allein in zehn ihrer Herkunftsstaaten wurden im Jahr 2017 über 147.000 Menschen getötet, darunter über 28.400 Zivilisten. Obwohl sich nur eine sehr kleine Minderheit der Flüchtlinge in Deutschland aufhält, löste ihr Ankunft eine der intensivsten Debatten um Flüchtlinge und Fluchtursachen in der Geschichte der Bundesrepublik aus. Gefühlter Kontrollverlust und diffuse Ängste haben aber auch zum Aufschwung von Rechtspopulisten beigetragen, die für nationale Abschottung und einen Rückzug aus internationalem Engagement plädieren. Angesichts anhaltender Notstände und zahlreicher Krisensituationen wäre dies nicht nur moralisch, wirtschafts- und sicherheitspolitisch verantwortungslos, sondern auch aufgrund der Mobilität von Flüchtlingen nicht durchsetzbar.

Das Verhindern von Massenverbrechen, d.h. von Völkermorden, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und systematischen Kriegsverbrechen, stellt eine moralische und historische Verantwortung Deutschlands dar und liegt im Hinblick auf ihre katastrophalen wirtschafts- und sicherheitspolitischen Auswirkungen im ureigenen Interesse der Bundesrepublik. Die Bundesregierung hat das Verhindern von Massenverbrechen im Juni 2017 in den Leitlinien zur Krisenprävention entsprechend zur deutschen Staatsraison erklärt.

 

Download Policy Paper

 

Um die Staatsraison in praktische Schritte zu übersetzen und Massenverbrechen tatsächlich effektiver zu verhindern, ist eine außenpolitische Schwerpunktsetzung und Konzeptentwicklung in der Prävention von Massenverbrechen notwendig. Wie dieses Policy Paper illustriert, besitzt die Bundesrepublik einen Blinden Fleck bei der frühzeitigen Erkennung und der gezielten Prävention von Massenverbrechen. Zur Behebung ist die Erstellung eines Bestandsberichtes zur Prävention von Massenverbrechen erforderlich, der von Parlamentariern angestoßen und vom Auswärtigen Amt in Auftrag gegeben werden sollte.

Das frühzeitige Verhindern der schwersten Menschenrechtverletzungen weltweit darf kein politisches Randthema bleiben. Die Möglichkeiten parlamentarischen Engagements gehen weit über den Anstoß eines Bestandsberichtes hinaus. Zugeschnitten auf spezifische Ausschüsse und Tätigkeitsfelder entwirft dieses Paper anhand von 27 konkreten Handlungsvorschlägen eine Strategie zur Prävention von Massenverbrechen. Es basiert auf Ergebnissen eines mit dem Auschwitz Institute for Peace and Reconciliation durchgeführten Parlamentarierprojektes sowie dem Global Parliamentarians – Treffen zu Atrocity Prevention.

 

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GA Policy Paper – Handlungsleitfaden für Parlamentarier zur Prävention von Massenverbrechen

Koalitionsvertrag offenbart Handlungsbedarf bei der Prävention von Massenverbrechen

Die neue Bundesregierung wurde am 14. März vereidigt. Als Grundlage der zukünftigen Regierungsgeschäfte enthält der Koalitionsvertrag in Bezug auf die Schutzverantwortung einige sehr begrüßenswerte Forderungen, etwa nach einer restriktiveren Rüstungsexportpolitik. In vielen Punkten geht er jedoch nicht weit genug.
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Konferenz des Women Network on the R2P, Peace and Security in Leeds, Dezember 2017 (Quelle: Twitter: @ECR2P)

Das Women’s Network on the R2P, Peace and Security: Ein Veranstaltungsbericht

Vom 12.-13. Dezember 2017 nahm Genocide Alert im britischen Leeds beim Workshop des Women’s Network on the R2P, Peace and Security teil. Das Netzwerk wurde durch eine Initiative von Cristina Stefan, Co-Direktorin des European Centre for the Responsibility to Protect Ende 2017 gegründet. Bei dem mit hochrangingen internationalen Professorinnen, Expertinnen, Aktivistinnen und Politikerinnen besetzten Treffen, wurde Expertise zur Prävention von Massenverbrechen, dem Konzept der Schutzverantwortung (R2P) sowie weiteren sicherheitspolitischen und weiteren Fragen ausgetauscht.  Langfristig soll das von Christina Stefan, der Co-Direktorin des European Centre for the Responsibility to Protect, gegründete Netzwerk eine Plattform für internen Austausch bieten und etablierte Expertinnen mit jüngeren Wissenschaftlerinnen vernetzen.

Erfrischende Gender-Perspektive beim Workshop in Leeds

Während der beiden Konferenztage präsentierten die eingeladenen Mitglieder des Netzwerks ihre Forschungs- und Arbeitsschwerpunkte und tauschten sich über Themen mit besonderer Relevanz für das Netzwerk aus. Neben Genocide Alert waren u.a. der European External Affairs Service, das Büro der Vereinten Nationen für die Prävention von Völkermord und die Responsibility to Protect, das US-amerikanische Global Center for the Responsibility to Protect, das United States Holocaust Memorial Museum und die Stanley Foundation, vertreten. Um die Sichtbarkeit des Engagements von Frauen zu betonen, wurden alle Vorträge von Frauen gehalten. Auch Männer konnten die Veranstaltung selbstverständlich besuchen und sich an den Diskussionen beteiligen.

Umso präsenter war eine erfrischende Gender-Perspektive in den Präsentationen: Neben dem Herausgreifen von Themenaspekten im Bereich der Genozidprävention mit besonderer Relevanz für Frauen, entschlossen sich viele Teilnehmerinnen dazu, persönliche Erfahrung mit Sexismus in ihrer eigenen beruflichen Laufbahn in ihren Vorträgen zu thematisieren. Einige dieser Berichte, zum Teil von hochrangigem UN-Personal, zeichneten das Bild einer erschreckenden frauenfeindlichen Dynamik in diesem Arbeitsfeld.

Rolle der Zivilgesellschaft in der Prävention von Massenverbrechen

Im Rahmen der Paneldiskussion „Violence and Protection – Regional Perspectives“ referierte Isabel Tamoj für Genocide Alert zur Rolle der Zivilgesellschaft in Bezug auf die Prävention von Genoziden in Europa. Insbesondere in Deutschland ist das Thema der Prävention von Massenverbrechen in der öffentlichen Diskussion kaum präsent, sondern in kleinen Politikzirkeln verhaftet. Massenverbrechenprävention ist aber nicht nur ein gesellschaftsumspannendes Thema, sondern benötigt als außenpolitisches Konzept auch erhebliche Ressourcen. Deshalb ist innenstaatliche Unterstützung und Kontrolle notwendig.

Das Konzept der Schutzverantwortung sollte, das zeigte auch die anknüpfende Diskussion, zudem vermehrt auf die individuelle und lokale Ebene heruntergebrochen werden, da die gängigen „top-down“ Ansätze für eine effiziente Prävention von Massengewalt nicht ausreichen. Mehr Aufmerksamkeit sollte auf das Stärken der lokalen Widerstandsfähigkeit („buidling resilience“) zur Prävention von Massenverbrechen gelegt werden. Strukturelle Ursachen für Massenverbrechen zu beheben bedarf oft langfristiger Zeiträume und erheblicher Mittel, die in der politischen Praxis nicht immer verfügbar sind. Auch sind Gewaltverläufe und Eskalationen in ihrer zeitlichen und räumlichen Ausprägung nur schwer vorhersehbar. Lokale Widerstandsfähigkeiten können gestärkt werden, etwa durch Versöhnungs- und Aufarbeitungsprozesse nach Gewaltepisoden, den Schutz und die Förderung von Minderheiten und gesellschaftlicher Diversität, eine Demilitarisierung der Gesellschaft, Reformen des Bildungssystems sowie des Sicherheits- und Justizsektors oder die Stärkung der Rechte und der Partizipation von Frauen. Damit können die Risiken für ein Auftreten von Gräueltaten gesenkt und deren Auswirkungen gemildert werden.

Konkrete Vorschläge aus der Diskussion

Auf der Konferenz wurde zudem  vorgeschlagen:

  • Die Definition von „Bevölkerung“ im Kontext der R2P neu zu denken, da sich „Bevölkerung“ in Zeiten zunehmender Migrationsströme nicht ausschließlich auf Staatsangehörige beziehen sollte. Das Konzept der Schutzverantwortung postuliert die Verantwortung von Staaten, ihre eigene Bevölkerung vor Massenverbrechen zu schützen. Angesichts der massiven Migrationsbewegungen, sollte sich die Schutzverantwortung auf alle Menschen, die sich auf dem Territorium eines Staates befinden, beziehen. Insbesondere Flüchtlinge sind oftmals besonders schutzlos Es wurde angemerkt, dass gerade im Kontext von Konflikten Frauen oft nicht selbstverständlich als gleichwertiger Teil der „Bevölkerung“ angesehen werden und das gerade im Rahmen der Schutzverantwortung die Gleichstellung von Mann und Frau gewährleistet sein muss.
  • Die EU muss außenpolitische Prinzipien auch im Inneren erfüllen: Eine ausschließliche „outward-looking-perspective“ zur Prävention von Massenverbrechen sorgt nicht nur für blinde Flecken, sondern erweist sich für eine allumfassende Prävention von Massengewalt auch zunehmend als ungenügend. Eine effektive und langfristig ausgerichtete, außenpolitische Prävention von Massenverbrechen ist auf innerstaatliche, öffentliche Unterstützung angewiesen. Gleichzeitig sind Forderungen und Projekte im Ausland zur Förderung von Rechtsstaatlichkeit und politischen Reformen, zur Eindämmung von Hassreden, zur Bekämpfung von Diskriminierung und zur Partizipationsförderung nur glaubwürdig, wenn dies auch innerhalb Europas eine Selbstverständlichkeit darstellt. Auch wenn das Risiko für Massenverbrechen innerhalb Europas kleiner ist als in anderen Regionen, müssen diese Themen im Rahmen einer „inward-looking-perspective“ evaluiert und adressiert werden.
  • Die Wahrnehmung und Darstellung von Frauen in Konfliktsituationen muss sich ändern. Es darf weder eine „Fetischisierung“ von Frauen, die Opfer von Massengewalt geworden sind, stattfinden (wie im Fall der Jesidinnen), noch eine „Infantilisierung“ der Rolle von Frauen durch die immerwährende Assoziierung von Frauen mit Kindern („wir müssen Frauen und Kinder schützen“). Stattdessen sollten Frauen als eigenständig handelnde Individuen gesehen werden („persons with agency“), die nicht nur Schutz suchen, sondern bewusst aktive Rollen einnehmen können. Frauen können sowohl Täterinnen als auch Opfer sein.

Weltweit werden sicherheitspolitische Diskurse noch wesentlich von Männern geführt. Doch das Bild kann nicht vollständig sein, wenn nicht alle Blickwinkel gleichermaßen berücksichtigt werden. Genocide Alert wird sich daher auch weiterhin am Women’s Network on the R2P, Peace and Security beteiligen.

Autor: Isabel Tamoj, Genocide Alert