Karte: Äthiopien, Demokratische Republik Kongo und SudanEigene Darstellung auf Grundlage von Blank Map-Africa (Wikimedia/Public Domain)

Drohende Massenverbrechen – drei Konfliktherde im Schlaglicht

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Äthiopien, Demokratische Republik Kongo, Sudan – drei Staaten, in denen die Gefahr für Massenverbrechen hoch ist, die aber in der deutschen Öffentlichkeit nur wenig Aufmerksamkeit erhalten. Dieser Beitrag wirft ein Schlaglicht auf drei Konfliktherde, die jeder für sich allein gesehen das Risiko bergen, jederzeit in neue Massenverbrechen zu eskalieren. 

Gregor Hofmann

Fast täglich erreichen uns neue, schockierende Berichte über Gräueltaten im Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine. Zu Recht unterstützt die Bundesregierung mit Partnern Bemühungen, solche Gräueltaten durch Unterstützung der ukrainischen Regierung sowie mit strafrechtlichen Mitteln zu verhindern und zu verfolgen.  

Politische, mediale und öffentliche Aufmerksamkeit sind daher stark gebunden. Zugleich ereignen sich jedoch in anderen Weltregionen schwere Menschenrechtsverletzungen und eskalieren Konflikte in gewaltsame Ausmaße, die ein Wegschauen nicht erlauben. Schließlich hat die Bundesregierung sich dazu bekannt, dass die Prävention von Völkermord Teil deutscher Staatsräson ist und somit schwerste Menschenrechtsverletzungen nicht ignoriert werden dürfen.  

Äthiopien: Massenverbrechen aufklären, Gewalt beenden  

Anfang April reiste die Menschenrechtsbeauftragte der Bundesregierung, Luise Amtsberg, nach Äthiopien und in den Südsudan. Im Vorfeld betonte sie das anhaltende Leid der Menschen im Norden Äthiopiens sowie die Notwendigkeit einer Aufarbeitung der massiven Menschenrechtsverletzungen im jüngsten Konflikt. Diese Reise fand in der deutschen Öffentlichkeit kaum Aufmerksamkeit und das, obwohl Äthiopien eines der politisch einflussreichsten Länder Ostafrikas ist. 

Im November 2020 war in der äthiopischen Region Tigray ein Konflikt zwischen der Regierung von Äthiopien und der Tigray-Volksbefreiungsfront (TPLF) ausgebrochen, welche vor dem Amtsantritt des derzeitigen Präsidenten Abiy Ahmed die äthiopische Politik dominiert hatte. Im Laufe des Konflikts wurden auch das Nachbarland Eritrea sowie Milizen aus der äthiopischen Region Amhara zu Konfliktparteien. Die massiven Kampfhandlungen hatten schwere Menschenrechtsverletzungen und eine humanitäre Katastrophe in den betroffenen Regionen Tigray, Amhara und Afar zur Folge. 

Allen Konfliktparteien werden Verbrechen gegen die Menschlichkeit und erhebliche Verstöße gegen humanitäres Völkerrecht vorgeworfen. So beklagt eine UN-Untersuchungskommission (International Commission of Human Rights Experts on Ethiopia – ICHREE) in ihrem Bericht im September 2022 insbesondere Angriffe auf die Zivilbevölkerung, außergerichtliche Tötungen, Vergewaltigungen, sexuelle Gewalt und Aushungern als Mittel der Kriegsführung sowie die Verweigerung und Behinderung humanitärer Hilfe. Human Rights Watch und Amnesty International dokumentierten in einem Bericht im April 2022 auch ethnische Säuberungen in Tigray: Beamte der Region Amhara sowie regionale Spezialkräfte und Milizen seien, unterstützt durch föderale Kräfte, verantwortlich für die ethnische Säuberung gegen Tigrayer*innen in West-Tigray. 

Ein Friedensabkommen zwischen der Regierung und der TPLF im November 2022 sorgte für eine Beruhigung, der Konflikt ist jedoch noch nicht vollständig gelöst. Das Abkommen sieht eine Waffenruhe, eine Entwaffnung der TPLF, die Freilassung von Gefangenen, den Rückzug der eritreischen Truppen und Zugang für humanitäre Hilfe vor. Die Umsetzung kommt jedoch nur schleppend voran. Die UN-Untersuchungskommission klagt über fehlenden Zugang ins Land. Zugleich hatte Äthiopien erst auf Druck westlicher Staaten seine Bemühungen im UN-Menschenrechtsrat eingestellt, die Untersuchungen seitens der UN bezüglich Massenverbrechen im Konflikt vorzeitig zu beenden. Berichte über Menschenrechtsverletzungen und Gewalt gegen Zivilist*innen in Tigray setzen sich fort, die humanitäre Lage bleibt alarmierend. 

Es ist erforderlich, den Druck auf die äthiopische Regierung und die anderen Konfliktparteien hinsichtlich einer Aufklärung der Massenverbrechen und der Verhinderung weiterer Gräueltaten aufrecht zu erhalten. Deutschland sollte sich gemeinsam mit der EU und anderen Partnerstaaten für eine Verlängerung der UN-Untersuchungskommission sowie eine angemessene Finanzierung und personelle Besetzung der ICHREE einsetzen, anstatt sich auf eine rein inneräthiopische Aufarbeitung zu verlassen. Menschenrechtsorganisationen wie Human Rights Watch erheben weiterhin Vorwürfe bezüglich anhaltender Massenverbrechen in Tigray, insbesondere durch eritreische Truppen. 

Demokratische Republik Kongo: Möglichen Völkermord verhindern 

Die Afrikareise des Papstes im Februar 2023 lenkte den Blick der internationalen Öffentlichkeit kurzzeitig auf die Demokratische Republik Kongo (DRK). Trotzdem bleibt hierzulande weitgehend unbeachtet, dass sich dort aktuell ein neuer Völkermord gegen die Bevölkerungsgruppe der Tutsi zu entfalten droht – 29 Jahre nach dem Völkermord im Nachbarland Ruanda.  

Der Konflikt im Osten des Landes erschüttert es seit Jahrzehnten. Es gibt zahlreiche ethnische Gruppen in der Region, die teilweise seit langem bewaffnete Konflikte gegeneinander führen. Unterschiedlichste Milizen kämpfen um die Kontrolle über Land und Ressourcen, teilweise auch unterstützt durch internationale Akteur*innen. Der Konflikt hat bereits Millionen von Menschenleben gekostet und zu einer anhaltenden humanitären Krise im Land geführt. Die seit rund 20 Jahren im Land präsente UN-Mission MONUSCO ist dabei nicht in der Lage, die Zivilbevölkerung zu schützen oder die Konfliktparteien zur Rechenschaft zu ziehen. MONUSCO leidet zum einen unter schlechter Ausrüstung und einem eher friedenserzwingend ausgerichteten Mandat, bei teilweise fehlendem Handlungswillen seitens der oftmals aus autoritären Staaten stammenden Blauhelme. Zum anderen fehlt es inzwischen immer mehr an Akzeptanz bei der lokalen Bevölkerung, infolge unzureichender Schutzbemühungen seitens der Schutztruppe, aber auch da Vorwürfen gegen Blauhelmsoldaten erhoben werden, in Fälle sexueller Ausbeutung verstrickt zu sein.  

Derzeit eskaliert die Lage weiter. Die UN-Sonderbeauftragte für Völkermordprävention, Alice Wairimu Nderitu, betonte bereits im November 2022 nach einer Reise in die DRK: “Die gegenwärtige Gewalt ist ein Warnsignal für die Fragilität der Gesellschaft und ein Beweis für das Fortbestehen von Bedingungen, die es in der Vergangenheit ermöglicht haben, dass Hass und Gewalt in großem Maßstab zu einem Völkermord führen konnten“. Der Nachrichtensender NTV zitiert in einem Bericht den Vorsitzenden der Tutsi-Gemeinschaft in der ostkongolesischen Provinz Nord-Kivu mit den Worten: „Der Völkermord ist schon im vollen Gange.“ 

Die Angriffe gegen die Tutsi-Minderheit – jener Bevölkerungsgruppe, die 1994 auch Ziel des Völkermordes in Ruanda war – stehen in Zusammenhang mit dem gewaltsamen Vorrücken der Rebellengruppe M23 im Osten Kongos. Diese Rebellengruppe rekrutiert viele Tutsi und wird Berichten zufolge durch die Regierung Ruandas unterstützt. In Reaktion auf das grausame Vorgehen der Rebellen richten andere bewaffnete Gruppen ihre Gewalt gegen die Tutsi im Allgemeinen. Eine tragische Hauptrolle spielt hier insbesondere die Hutu-Miliz FDLR, die unter anderem aus 1994 geflüchteten ruandischen Militärs sowie der ruandischen Hutu-Miliz Interahamwe hervorgegangen war, die einst den Völkermord in Ruanda organisiert hatte. Die FDLR unterstützt nun im Osten der Demokratischen Republik Kongo die kongolesische Armee im Kampf gegen die M23. 

Zeitgleich eskalieren weitere Konflikte im Land: Auch in der benachbarten Region Ituri, einer Provinz im Nordosten der DRK, wurden nach Berichten des UN-Büros für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA) allein seit Anfang April mehr als 150 Zivilist*innen getötet. In dieser Region ist ein lange ruhender Konflikt zwischen den Volksgruppen der Hema und Lendu 2017 wieder aufgeflammt und hat seitdem mehrere Tausend Menschenleben gefordert und mehr als 1,5 Millionen Menschen in die Flucht getrieben. 

Deutschland sollte gemeinsam mit Partnern und den Vereinten Nationen Druck auf Regierungen ausüben, damit die Unterstützung für Massenverbrechen begehende Rebellengruppen eingestellt wird. Dies muss sich sowohl an die Regierung Ruandas richten, damit diese ihre Unterstützung für die M23 einstellen, als auch an die Regierung der Demokratischen Republik Kongo, damit die Armee nicht mehr länger das Treiben der FDLR toleriert oder gar unterstützt. Zugleich muss die UN-Mission MONUSCO gemeinsam mit der kongolesischen Regierung und anderen internationalen und regionalen Organisationen, wie der Ostafrikanischen Gemeinschaft, die mit einer eigenen Militärpräsent im Osten der DRK im Kampf gegen M23 präsent ist, sowie der Zivilgesellschaft Maßnahmen zur Schlichtung der Spannungen zwischen den Volksgruppen in Ituri und Kivu intensivieren. MONUSCO muss besser ausgestattet werden und personell aufgestockt werden, um sein Mandat zum Schutz von Zivilisten wahrnehmen zu können und insbesondere die Gefahr eines Völkermordes an den Tutsi in Nord-Kivu bannen. 

Sudan: Zivilbevölkerung im Krieg zweier Generäle schützen 

Unter der Führung von General Abdel Fattah al-Burhan stürzte das Militär im Sudan im Oktober 2021 den zivil-militärischen Übergangssouveränitätsrat, der sich nach der Revolution und der Absetzung des Langzeitdiktators Omar al-Baschir im April 2019 gebildet hatte. 

Am 15. April 2023 eskalierte nun ein lange schwelender Machtkampf zwischen zwei wichtigen Fraktionen im sudanesischen Militärregime – kurz bevor die Macht im Land eigentlich wieder in zivile Hände hätte übergehen sollen. Die sudanesische Armee steht hinter General Abdel Fattah al-Burhan, seit dem Putsch Machthaber im Land. Auf der anderen Seite folgt die paramilitärische Gruppe „Rapid Support Forces“ (RSF) dem einstigen Warlord General Mohamed Hamdan Dagalo, bekannt als Hemedti. 

Die Kämpfe haben nach Angaben der Vereinten Nationen eine humanitäre Katastrophe zur Folge. Das Gesundheitssystem stehe kurz vor dem Zusammenbruch, Gesundheitseinrichtungen seien geplündert worden und würden teilweise für militärische Zwecke genutzt. Das UN-Welternährungsprogramm hat seine Arbeit eingestellt, nachdem Mitarbeitende getötet wurden. 

Der Machtkampf zwischen den beiden militärischen Gruppen hat seine Wurzeln in der Herrschaftszeit von Omar al-Bashir, der gezielt verschiedene Sicherheitskräfte aufgebaut hatte, die er gegeneinander ausspielte. Brisant in dieser Situation ist: Die RSF ging unter anderem aus Milizen in Darfur hervor, die auch als Janjaweed bekannt waren und von Bashir genutzt wurden, um eine Rebellion in Darfur niederzuschlagen. Das brutale Vorgehen der RSF resultierte in massiven Verbrechen gegen die Menschlichkeit, die Beobachter*innen auch als Völkermord einstuften. Omar al-Bashir wird für diese Gräueltaten vom Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag gesucht. Hemedti widersetzt sich einer Integration der paramilitärischen RSF in die Streitkräfte scheint so – ebenso wie Fattah al-Burhan – seine Position in Sudan durch einen Griff nach der Macht sichern zu wollen. 

Hunderte, wenn nicht mehr Menschen, sind in den vergangenen zwei Wochen infolge der Kampfhandlungen im Sudan gestorben insbesondere in der Hauptstadt Karthum. Auch in anderen Regionen des Landes wird hart gekämpft –  wie z.B. in Darfur. Die Versorgungslage im Land ist ohnehin schlecht – so sind laut UN OCHA mehr als 15 Millionen Menschen im Land auf humanitäre Unterstützung angewiesen.  

Verschiedenen Berichten zufolge sind Beobachter*innen der Region zunehmend besorgt, dass sich die Kämpfe weiter auf die Region Darfur und andere Teile des Landes ausdehnen. Beobachter*innen befürchten gar einen Bürgerkrieg in Darfur, da die Kämpfe zwischen Militär und RSF in Darfur ein Sicherheitsvakuum geschaffen hätten: Bewaffnete Gruppen würden in Darfur Gesundheitseinrichtungen plündern und Häuser niederbrennen. Die Zivilbevölkerung in Darfur habe zugleich begonnen, sich gegen Milizen und gegen die Rapid Support Forces zu bewaffnen. Die geschieht vor dem Hintergrund neu entflammter Gewalt in den vergangenen Jahren: In West-Darfur haben in der jüngeren Vergangenheit arabische Milizen gemeinsam mit der RSF immer wieder Angriffe gegen nicht-arabische Gemeinschaften verübt. Seit Oktober 2021 eskaliert interkommunale Gewalt in den sudanesischen Regionen Darfur und Kordofan sowie im Bundesstaat Blue Nile, was immer wieder zu Opfern unter der Zivilbevölkerung und Menschenrechtsverletzungen führte. 

Die Sicherheitskräfte im Sudan und insbesondere die RSF sind in der Vergangenheit mit wenig Rücksicht auf die Zivilbevölkerung vorgegangen und haben immer wieder auch gezielt Zivilist*innen angegriffen. Die Massenverbrechen in Darfur bleiben bis heute ungesühnt, wie auch Amnesty International mahnt.  

Die ohnehin schwere Situation sowie die Lebensmittelknappheit im Land würden sich durch ein Andauern der Gewalt gravierend verschärfen. So warnen die Vereinten Nationen: Die Zivilbevölkerung im Sudan, darunter zahlreiche Binnenvertriebene und Flüchtlinge insbesondere auch in Darfur, sucht verzweifelt nach Sicherheit und leidet unter den katastrophalen Folgen der Gewalt im Land. Viele Hilfsmaßnahmen wurden unterbrochen, hundertausende sind auf der Flucht. Eine neue Hungerkrise drohe. Die internationale Gemeinschaft muss gemeinsam mit der Afrikanischen Union regionale Initiativen, wie die Ägyptens und Südsudans, unterstützen, um zügig einen stabilen Waffenstillstand zu etablieren. Die Macht in Sudan muss dann in zivile Hände übergeben werden. 

Prävention von Massenverbrechen: Hinsehen, Ansprechen, Handeln

Auch in Zeiten geopolitischer Umbrüche müssen sich Deutschland und die EU weiterhin für die Prävention von Massenverbrechen einsetzen. Die deutsche Politik darf Situationen wie im Osten der Demokratischen Republik Kongo, in Nord-Äthiopien und Sudan nicht ignorieren, auch wenn konstruktives Handeln auf den ersten Blick schwierig erscheint. Es gilt regionale Initiativen zur Konfliktbearbeitung zu unterstützen und Druck auf die handelnden Akteur*innen aufzubauen, um Gräueltaten zu beenden. 

© Adam Jones Adam63, CC BY-SA 3.0 , via Wikimedia Commons; Photo by Filip Andrejevic on Unsplash© Adam Jones Adam63, CC BY-SA 3.0 , via Wikimedia Commons; Photo by Filip Andrejevic on Unsplash

Wissenschaft des Völkermordes: Gender Studies und Genozid

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Genozide und andere Massenverbrechen geschehen nie in einem gesellschaftlichen Vakuum, sondern werden durch gesellschaftliche Vorstellungen beeinflusst. Daher ist es wichtig, Gendernormen und -stereotype mitzudenken, wenn es um Konflikte und (Massen-)Gewalt geht. Das Ziel einer gender-sensiblen Perspektive ist es dabei nicht (nur), die Rolle von Frauen in Konflikten zu analysieren. Vielmehr geht es Forscher:innen in diesem Themenfeld darum, den analytischen Mehrwert einer „Gender lens“ hervorzuheben und zu zeigen, wie sehr Gendernormen Menschen aller Gender beeinflussen.

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Reichstag in Berlin | © Jawed Karim, CC BY-SA 3.0, via Wikimedia CommonsReichstag in Berlin | © Jawed Karim, CC BY-SA 3.0, via Wikimedia Commons

Wie viel Fortschritt wagt der Koalitionsvertrag bei der Prävention von Massenverbrechen?

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Der Koalitionsvertrag der Ampelkoalition enthält Pläne zur Fortentwicklung des Menschenrechtsschutzes sowie zur weltweiten strafrechtlichen Verfolgung von Menschenrechtsverbrechen. Er vernachlässigt aber die Prävention von Massenverbrechen. Das Bekenntnis zur internationalen Schutzverantwortung wird aufgeweicht.  

von Luca Bürgener und Moritz Drescher

Der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung mit dem Titel „Mehr Fortschritt wagen“ enthält vielversprechende Bekenntnisse zu einer wertebasierten, ressortübergreifenden und europäischen Außenpolitik. Bei der Verhinderung von Massenverbrechen ist der Fortschrittsgedanke jedoch kaum erkennbar.  Der auffälligste Unterschied zur Vorgängerregierung ist die Verpflichtung für den „Einsatz für Frieden, Freiheit, Menschenrechte, Demokratie, Rechtstaatlichkeit und Nachhaltigkeit“ im Zuge einer glaubwürdigen europäischen und deutschen Außenpolitik. Dieses Bekenntnis zu den Menschenrechten als fundamentales Ziel der Außenpolitik ist begrüßenswert.  

Wille zu ressortübergreifendem Handeln über Parteigrenzen hinweg 

Das Bekenntnis zur Stärkung des Amtes des bzw. der Beauftragten der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe ist zu begrüßen. Darüber hinaus sollen nationale Menschenrechtsinstitutionen und Förder- und Schutzprogramme für Menschenrechtsverteidiger*innen finanziell und personell aufgestockt werden. Die Wahrung der Menschenrechte wird als das wichtigste „Schutzschild der Würde des Einzelnen“ benannt. Die deutsche Außenpolitik soll „aus einem Guss agierend und ressortübergreifend gemeinsame Strategien erarbeiten, um die Kohärenz unseres internationalen Handels zu erhöhen“. Somit erfüllt der Koalitionsvertrag in dieser Hinsicht wichtige langjährige Forderungen von Genocide Alert nach mehr Koordination. Ein ressortübergreifender Bestandsbericht zur Prävention von Massenverbrechen, der hierzu die Grundlage schafft, sollte nun folgen.  

Starke Defizite bezüglich der Prävention von Massenverbrechen 

Über die bisherigen Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ hinaus plant die neue Regierung, die Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Ministerien zu verbessern und Planziele zu definieren, „um verlässlich […] Mittel für zivile Krisenprävention bereitstellen zu können“.  

Die weltweite Menschenrechtslage wird nicht umfassend bewertet. Die Bürgerkriege in Syrien und im Jemen und die Situation im Irak und Afghanistan werden benannt, allerdings werden die Menschenrechtslage sowie die Problematik der Massenverbrechen weder betont noch allgemein adressiert. Ebenso wenig werden Massenverbrechen als eigenständiger Typ politischer Gewalt anerkannt. Ein Bekenntnis zu einem spezifischen Ausbau von Kapazitäten zur Ausarbeitung eines Konzepts zur Prävention von Massenverbrechen bleibt aus. 

Völkerrecht und Normdurchsetzung durch die neue Bundesregierung  

Zwar kann die institutionelle und inhaltliche Bekräftigung völkerrechtlicher Verträge zur Verfolgung schwerster Verbrechen als Fortschritt angesehen werden. Allerdings sind die Möglichkeiten der genannten Verträge und Institutionen bekanntermaßen deutlich limitiert.  Die zusätzlich grundlegenden Konzepte für eine effektive Prävention von Massenverbrechen, der Schutzverantwortung und der menschlichen Sicherheit, werden ebenfalls nicht genannt. Die Bundesregierung könnte auf das Ziel einer hierhingehenden Normendurchsetzung hinwirken. Obwohl der Koalitionsvertrag gegenüber dem der Vorgängerregierung klarer die deutsche Verantwortung benennt, bleibt es im Einzelnen aber bei vagen Absichtserklärungen.  

Verfolgung von Massenverbrechen 

„Straflosigkeit bei Menschenrechtsverletzungen muss weltweit beendet werden.“ Mit diesem Satz bekennt sich die neue Regierungskoalition zur internationalen Strafgerichtsbarkeit und der internationalen Kooperation zur Verfolgung und Verurteilung von Personen, die schwerste Verbrechen begehen. Die Stärkung des Internationalen Strafgerichtshofs, die Forderung nach einer Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts, die Unterstützung von “Fact-Finding Missions“ und Monitoring-Programmen bezüglich Massenverbrechen und die Weiterentwicklung des nationalen Völkerstrafrechts sind wichtige und begrüßenswerte Vorhaben in der juristischen Aufarbeitung von Massenverbrechen. Inwiefern hier eine Zusammenarbeit mit engen Partnern wie den USA, Frankreich oder Großbritannien angestrebt werden soll, wird nicht vertieft.  

Deutschland bekennt sich klar zu einer wertegeleiteten Außenpolitik, plant aber anscheinend nicht, auch internationale Partner an diesem Anspruch zu messen. Auch müssten stattfindende Massenverbrechen in Äthiopien, Myanmar, Syrien und China deutlich thematisiert werden, um ihre Beendigung und die Prävention weiterer Massenverbrechen zu erreichen. Im Koalitionsvertrag geschieht das nicht. 

Bei den Beziehungen zu nicht-westlichen Staaten wird der Koalitionsvertrag in Bezug auf Massenverbrechen deutlicher, ohne dass die Formulierungen allerdings über unkonkrete Absichtserklärung hinausgingen. Die Verurteilung der Menschenrechtsverletzungen in Belarus, der Türkei, Russland und China und deren Verknüpfung mit wirtschaftlichen Sanktionen ist konsequent und richtig. Ebenso betont der Koalitionsvertrag die Bedeutung der Prävention, Dokumentation und Verfolgung von Kriegsverbrechen in den Krisenregionen des Nahen Ostens und Nordafrikas. Die neue Koalition sollte die Massenverbrechen, die die chinesische Regierung an der Minderheit der Uigur*innen begeht, klar verurteilen. Eine Außenpolitik aus einem Guss ist nur dann wirkungsvoll, wenn sie die Einhaltung des Völkerrechts gegenüber allen Staaten bedingungslos einfordert. 

Was ist Deutschlands “humanitäre Schutzverantwortung”? 

Der neue Koalitionsvertrag versäumt es, die Verhinderung von Massenverbrechen affirmativ zu benennen. Die Schutzverantwortung wird lediglich in der Präambel des Koalitionsvertrags erwähnt. Dort heißt es: „Wir bekennen uns zu unserer humanitären Schutzverantwortung“. Wie der Begriff „humanitäre Schutzverantwortung“ zu verstehen ist, führt der Koalitionsvertrag nicht weiter aus, naheliegend ist jedoch eine Eingrenzung der “Responsibility to Protect” (R2P) auf humanitäre Unterstützung.  

Bezüglich der drei Säulen der Schutzverantwortung könnte man vermuten, dass die Regierungsparteien mit dieser Absichtserklärung die erste und zweite Säule der R2P in den Vordergrund rücken möchten: die Verantwortung jedes einzelnen Staates, seine Bevölkerung vor Massenverbrechen zu schützen sowie die Verantwortung der internationalen Gemeinschaft, Staaten beim Schutz ihrer Bürger*innen und bei der Beendigung gewalttätiger Konflikte zu unterstützen. Zur zweiten Säule gehören auch die Einbindung unterschiedlicher Interessensgruppen, die Vermittlung humanitärer Normen und die Implementierung präventiver Maßnahmen, um Massenverbrechen rechtzeitig zu erkennen und reagieren zu können. Zweifelsohne muss der zweiten Säule und ihren präventiven, deeskalierenden Elementen große Bedeutung beigemessen werden. Folgerichtig wäre eine explizite Bekräftigung der zweiten Säule im Koalitionsvertrag.  

Die Bereitschaft zu Maßnahmen jenseits der Prävention wird durch die Figur der “humanitären Schutzverantwortung” in Frage gestellt.  Es ist kein Wille erkennbar, auch der dritten Säule der R2P vollumfänglich gerecht zu werden. Diese erfordert, dass die internationale Gemeinschaft nach dem Versagen aller präventiver Bemühungen die Verantwortung hat, einzugreifen, um Massenverbrechen zu beenden. Dieses Eingreifen sollte im ersten Schritt immer auf diplomatischer und nicht-militärischer Ebene erfolgen. Wenn diese Maßnahmen nicht wirken, muss aber eine militärische Intervention grundsätzlich in Betracht gezogen werden können. Inwieweit sich diese Eingrenzung der R2P mit der angestrebten, souveränen und glaubwürdigen EU-Außenpolitik verbinden lässt, bleibt abzuwarten. 

Fazit 

Der neue Koalitionsvertrag der Regierung aus SPD, Grünen und FDP weist gegenüber dem vorhergehenden Koalitionsvertrag eine positive Entwicklung hinsichtlich des weltweiten Menschenrechtsschutz auf.  An für uns entscheidenden Stellen ist er allerdings vage und erwähnt wichtige Themen wie Monitoring, Prävention und Beendigung von Massenverbrechen kaum.  Sowohl gegenüber Verbündeten als auch gegenüber nicht-westlichen Staaten lässt er eine unentschiedene Haltung in dieser Hinsicht erwarten. Es ist zu hoffen, dass die neue Bundesregierung in der Praxis die Vorschläge aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft in ihre Außen- und Menschenrechtspolitik integriert, Konzepte für die Prävention von Massenverbrechen erstellt und eine ressortübergreifende Menschenrechtsstrategie erarbeitet. 

Deutscher Bundestag, 2021 (© Photo by Tobias on Unsplash)Deutscher Bundestag, 2021 (© Photo by Tobias on Unsplash)

Die Prävention von Massenverbrechen gehört in den Koalitionsvertrag

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Eine neue Regierungskoalition in Berlin bietet die Chance, bisheriges außenpolitisches Handeln zu überdenken. Allzu oft hat Deutschland angesichts von Massenverbrechen nur langsam reagiert, statt diese frühzeitig zu verhindern bzw. kritische Situationen mit einem hohen Risiko für das Auftreten von Massenverbrechen aktiv zu entschärfen. Im Ergebnis der Sondierungsgespräche von SPD, Grünen und FDP heben sie hervor, dass sich Deutschland seiner globalen Verantwortung stellt und dass sie die Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik wertebasiert aufstellen wollen. Wir nehmen diese Ankündigung beim Wort und wenden uns mit konkreten Vorschlägen an die zukünftige Koalition. 

Prävention von Massenverbrechen ist deutsche Staatsraison 

Vor 72 Jahren wurde die UN-Völkermordkonvention beschlossen. Dennoch kommt es bis heute immer wieder zu Völkermorden und anderen Massenverbrechen. Der Versuch des sogenannten Islamischen Staates, die Jesid*innen im Irak auszulöschen, die Ermordung und Vertreibung der Rohingya durch das Militär in Myanmar und die Unterdrückung und Ausbeutung der muslimischen Minderheit der Uighur*innen in China sind nur die jüngsten Beispiele für solch systematische identitätsbasierte Gewalt. In vielen Konflikten kam es in den letzten Jahren zu schweren Kriegsverbrechen, wie aktuell etwa in Äthiopien. Autoritäre Regime und extremistische Ideologien weltweit schrecken in ihrer Repression Andersdenkender nicht zurück vor schweren Menschenrechtsverletzungen oder gar Verbrechen gegen die Menschlichkeit.  

Das Verhindern von Massenverbrechen, d.h. von Völkermorden, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und systematischen Kriegsverbrechen, bleibt eine moralische und historische Verantwortung Deutschlands. Auch im Hinblick auf die katastrophalen wirtschafts- und sicherheitspolitischen Auswirkungen ist die Prävention solcher Verbrechen im Interesse der Bundesrepublik. Dies hat die Bundesregierung im Juni 2017 mit den Leitlinien zur Krisenprävention bekräftigt: “das Verhindern von Völkermord und schweren Menschenrechtsverletzungen und das Eintreten für bedrohte Minderheiten sowie für die Opfer von Unterdrückung und Verfolgung gehören zur deutschen Staatsraison.” 

Integration der Prävention von Massenverbrechen in eine nationale Sicherheitsstrategie 

Es gilt nun, dies auch praktisch umzusetzen. Im Sondierungsergebnis kündigen SPD, Grüne und FDP an, eine nationale Sicherheitsstrategie vorzulegen. Diese muss die Prävention von Massenverbrechen klar miteinschließen. Denn um solche Gräueltaten effektiver zu verhindern, ist eine außenpolitische Schwerpunktsetzung, klare Positionierung und langfristige Konzeptentwicklung notwendig. Bislang findet sich in der deutschen Außenpolitik ein blinder Fleck bei der frühzeitigen Erkennung und der gezielten Prävention von Massenverbrechen.  

Die Bundesrepublik muss ihr Bekenntnis zur internationalen Schutzverantwortung, zur Völkerstrafgerichtsbarkeit sowie zur Arbeit des internationalen Strafgerichtshofs bekräftigen. Dies sollte im Koalitionsvertrag mit Hinweis auf folgende konkrete Schritte untermauert werden: 

  • Die nächste Bundesregierung sollte prüfen, über welche Kapazitäten die Bundesrepublik für die Prävention von Massenverbrechen verfügt, vor welchen Herausforderungen sie steht und wie das Risiko für solche Verbrechen künftig früher erkannt und schneller gehandelt werden kann. Genocide Alert hat hierzu wiederholt Vorschläge unterbreitet und bereits 2012 zusammen mit Human Rights Watch Germany und der Gesellschaft für bedrohte Völker vorgeschlagen, einen Bestandsbericht zur Prävention von Massenverbrechen zu erarbeiten. 
  • Auf dieser Grundlage muss die neue Bundesregierung eine systematische Strategie zur Prävention von Massenverbrechen entwickeln und auch umsetzen. Diese muss ressortübergreifend ausgerichtet sein und muss neben AA und dem BMZ auch das BMVg, BMWi, BMI, BMF und BMJV sowie das Kanzleramt einbeziehen. Innerhalb der bestehenden Strukturen muss eine sogenannte Atrocity Prevention Lens integriert werden. 
  • Es gilt anzuerkennen, dass (zivile) Krisenprävention und Prävention von Massenverbrechen mit einander zusammen hängen. Letztere sind jedoch als eigenständige Formen politischer Gewalt zu begreifen, die in ihren unterschiedlichen Ausprägungen spezifisch analysiert und adressiert werden müssen. Um frühzeitiger präventiv aktiv werden zu können, müssen sich die Ressorts intensiver austauschen über Informationen zu Risikoindikatoren für Massenverbrechen, die etwa der Frühwarn-Analyserahmen des UN-Büros für Völkermordprävention und R2P benennt.  
  • Es muss auch analysiert werden, an welchen Stellen Fachexpertise zur Prävention von Massenverbrechen fehlt. Diese sollte gezielt durch Fortbildungen und Neueinstellungen ausgebaut werden.  

Der Bundestag-Unterausschuss “Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln” hat sich dieser Themen bislang einmal angenommen, am 14. Januar 2019, in einem öffentlichen Fachgespräch zur Prävention von Massenverbrechen angenommen. Damals diskutierten die Abgeordneten mit dem UN-Untergeneralsekretär Adama Dieng, damals Sonderberater des UN-Generalsekretärs für die Prävention von Völkermord, sowie dem Geschäftsführer von Genocide Alert, Jens Stappenbeck. In der neuen Legislaturperiode gilt es daran anzuknüpfen. 

Prävention von Massenverbrechen als feste Größe deutscher Außenpolitik verankern 

Das frühzeitige Verhindern von Massenverbrechen ist kein politisches Randthema. Massenverbrechen führen jedes Jahr zu massivem Leid und immensen Fluchtbewegungen. Wir hoffen auf den Einsatz der neuen Regierungskoalition dafür, dass die Prävention dieser schwersten Menschenrechtsverletzungen nicht nur konzeptionell als Teil der deutschen Staatsräson verstanden, sondern auch praktisch in der Außenpolitik und Entwicklungszusammenarbeit umgesetzt wird.  

Die Koalitionsverhandlungen bieten die Möglichkeit, hier wichtige Weichenstellungen vorzunehmen. Wir fordern alle Verhandelnden mit Nachdruck auf: Nutzen Sie diese Chance.  

Eine detailliertere Diskussion unserer Vorschläge ist hier zu finden:  

13. November 2020: Schutzsuchende fliehen vor Kampfhandlungen in Äthiopiens' nördlicher Region Tigray in den Sudan © UNHCR/Hazim ElhagUNHCR/Hazim Elhag

Massenverbrechen im Tigray-Konflikt: Überblick und internationale Reaktionen

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von Miriam Schirmer und Lukas Schüttlöffel

In der Region Tigray im Nordwesten Äthiopiens wird seit November 2020 ein Guerillakrieg geführt. Mittlerweile bestehen schwerwiegende Indizien für Verbrechen gegen die Menschlichkeit und erhebliche Verstöße gegen humanitäres Völkerrecht durch alle Konfliktparteien. Insbesondere Handlungen der äthiopischen und eritreischen Regierungstruppen deuten in Umfang und Intensität auf schwere ethnisch motivierte Massenverbrechen an der tigrinischen Bevölkerung hin; hierunter Massaker, sexualisierte Gewalt, Aushungern und Vernichtung kulturellen Erbes. Infolgedessen kommt es zu massiven Fluchtbewegungen innerhalb der Konfliktregion und über die Grenze in den Sudan. Weite Teile der internationalen Gemeinschaft haben jegliche Gewaltanwendung der Akteure verurteilt und sich besorgt geäußert – so auch Deutschland, etwa in einem gemeinsamen Statement der G7-Staaten. Konkrete Maßnahmen zur Konfliktbewältigung und Prävention von Massenverbrechen hat die Bundesregierung bisher nicht ergriffen.

Hintergrund des Konflikts in Tigray

Nach anhaltenden Massenprotesten gegen die Partei „Volksbefreiungsfront von Tigray“ (Tigray’s People Liberation Front, TPLF), die in den vergangen drei Jahrzehnten überwiegend die Regierungspolitik in Äthiopien bestimmt hatte, wurde 2018 Abiy Ahmed Ali Ministerpräsident Äthiopiens. Infolgedessen trat die TPLF zunehmend in den Hintergrund und Abiy liberalisierte die bisher teils repressive politische Ordnung des Ethnoföderalstaates. Für entsprechende Reformen, internationale Kooperationsbildung und insbesondere Vermittlungen im Rahmen des Grenzkonfliktes mit dem nördlich an den Bundesstaat der Tigray angrenzenden Eritrea wurde er 2019 mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet.

Als Abiy Ende 2019 die Regierungskoalition in der sogenannten „Wohlstandspartei” zusammenführte, schloss sich die TPLF nicht an. Im Spätsommer 2020 verschob die Regierung aufgrund von Covid-19 die Parlamentswahlen. Die TPLF, Regierungspartei der Verwaltungsregion Tigray, bezeichnete die Verschiebung der Wahlen als verfassungswidrig, führte die geplanten Regionalwahlen in Tigray eigenständig durch und erklärte das Mandat der Regierung Abiy für auslaufend. Dieses Vorgehen bezeichnete wiederum die Regierung Abiy für verfassungswidrig und setzte die ausstehenden Wahlen für den 5. und 12. Juni 2021 an.

Da sie fürchteten, dass eine Offensive äthiopischer Regierungstruppen bevorstehe, übernahmen am 3. November 2020 tigrinische Rebell*innen gewaltsam die Kontrolle über wichtige Militärstützpunkte in Tigray und ermordeten oder inhaftierten regierungstreue Militärangehörige. Als Reaktion ordnete die Regierung Abiy am darauffolgenden Tag eine militärische Intervention an, verhängte einen sechsmonatigen Notstand über die Region und setzte eine Übergangsregierung ein. Internet- und Telefonkommunikation sind seither ausgesetzt.

Binnen eines Monats eroberten Regierungstruppen Tigrays Hauptstadt Mek‘ele, woraufhin Abiy die militärische Operation für beendet erklärte. Der flüchtige Anführer der TPLF, Debretsion Gebremichael, äußerte die Bereitschaft der Truppen zum Widerstand und warf den Regierungskräften Kriegsverbrechen vor. Anfang April verkündete Abiy, dass sich die Auseinandersetzungen mit der Tigray Defense Force zu einem längerfristigen Guerillakrieg entwickelt hätten. Die Tigray Defense Force besteht aus zur TPLF loyalen regionalen Sicherheitskräften Tigrays und assoziierten Milizen. Ihnen gegenüber gehören zu den wesentlichen militärischen Akteuren im Konflikt um die Region Tigray nicht nur äthiopische und eritreische Regierungstruppen. Auch paramilitärische Gruppen und reguläre Sicherheitskräfte aus Amhara beanspruchen Gebiete im westlichen Tigray. Mitte April 2021 verhängte die äthiopische Regierung wegen eskalierender Gewalt in mehreren Städten einen Notstand über die Region Amhara.

Der International Crisis Group zufolge halten die tigrinischen Truppen zentrale und südöstliche rurale Gebiete Tigrays und erfahren überwiegend Unterstützung von der verbliebenen Bevölkerung. Amharische Gruppierungen und eritreische Truppen seien vor allem in Gebieten über ihre eigenen Grenzen hinaus aktiv, die äthiopische Regierung kontrolliere vor allem die Städte. Erst am 23. März 2021 räumte Abiy die Präsenz eritreischer Soldat*innen in Tigray ein – nachdem er dies gegenüber dem Generalsekretär der Vereinten Nationen (VN) António Guterres im Dezember 2020 verneint hatte – und distanzierte sich von ihnen. Drei Tage darauf erklärte Eritreas Präsident Isaias Afwerki im Gespräch mit Abiy den Rückzug der Truppen aus der Region. Mark Andrew Lowcock, Leiter des Amtes der Vereinten Nationen für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA), berichtete am 15. April gegenüber dem VN-Sicherheitsrat, dass eritreische Soldat*innen weiterhin in Tigray präsent seien. Daraufhin kündigte Eritrea in einer Stellungnahme an den Sicherheitsrat den Rückzug seiner Truppen an.

Berichte über Massenverbrechen häufen sich

Der Zugang in die Region ist Journalist*innen nur begrenzt gestattet. Internationalen Berichterstatter*innen wird die Einreise zum Teil verweigert, vereinzelt kommt es auch zu Verhaftungen an der Grenze. Zudem gibt es Berichte über die Ermordung regierungskritischer Journalist*innen vor Ort. Ein klares Bild über aktuelle Vorgänge in der Region zu erhalten gestaltet sich demnach schwierig. Dazu kommt, dass eritreische Soldat*innen teils Uniformen der äthiopischen Truppen zur Vertuschung ihrer Identität tragen. Nichtsdestotrotz erreichen glaubwürdige Berichte von Massakern, sexualisierter Gewalt, Plünderungen, Zerstörung von Dörfern und Landstrichen, ethnisch motivierter Diskriminierung und Aggression regelmäßig die internationale Gemeinschaft:

So berichteten Human Rights Watch und Amnesty International Ende 2020 über ein Massaker mit hunderten überwiegend amharischen Toten in Mai-Kadra im Nordwesten Tigrays. Die äthiopische Menschenrechtskommission (Ethiopian Human Rights Commission, EHRC) schrieb nach Untersuchungen mindestens 600 der Tötungen lokalen TPLF-sympathisierenden Gruppierungen zu. Zeug*innenaussagen gegenüber Amnesty International und Human Rights Watch ergaben ähnliche Ergebnisse.

Wenngleich allen Konfliktparteien erhebliche Menschenrechtsverletzungen und Verstöße gegen humanitäres Völkerrecht angelastet werden, wird international besonderes Augenmerk auf ethnisch motivierte Menschenrechtsverletzungen und mögliche Massenverbrechen durch amharische, äthiopische und eritreische Truppen an der Bevölkerung von Tigray gelegt. Abiy bestätigte die Kenntnis von Berichten möglicher Kriegsverbrechen.

Zum einen ist sexualisierte Gewalt weitverbreitet und wird gezielt als Kriegsmittel gegen tigrinische Frauen eingesetzt. So konnten unter anderem Gruppenvergewaltigungen durch äthiopische und eritreische Soldaten anhand von medizinischen Dokumenten und Aussagen von Ärzt*innen und Überlebenden bestätigt werden. Betroffene Frauen berichten von Aussagen ihrer Vergewaltiger, denen nach ihre Blutlinie bereinigt werden solle.

Ein Bericht des Global Centre for the Responsibility to Protect stellte zudem heraus, dass es sich bei Angriffszielen der eritreischen und äthiopischen Regierung gehäuft um religiöse Stätten und kulturelles Erbe handelt. Stätten, die zum Kulturerbe gehören, fallen im Völkerrecht unter einen besonderen Schutz; ihre systematische und gezielte Zerstörung stellt ein Kriegsverbrechen dar und ist Indikator für kulturellen Völkermord.

Auch medizinische Einrichtungen sind betroffen: Laut Ärzte ohne Grenzen sind nach der systematischen Zerstörung, Plünderung oder Besetzung medizinischer Einrichtungen durch eritreische und äthiopische Truppen nur noch 13% der medizinischen Einrichtungen normal funktionsfähig. Basisdienstleistungen sind für die vom Konflikt Betroffenen kaum noch erreichbar. Nach OCHA-Angaben sind mindestens 4,5 Millionen Menschen – über 65% der tigrinischen Bevölkerung – auf Hilfe zur Nahrungsmittelbeschaffung angewiesen. Die World Peace Foundation kommt zu dem Schluss, dass die Regierungen Äthiopiens und Eritreas die Menschen in Tigray aushungern. Indizienbeweise würden darauf hindeuten, dass dies vorsätzlich, systematisch und weitverbreitet geschehe.

Zudem machten Amnesty International und Human Rights Watch auf Misshandlungen, Massaker und andere Menschenrechtsverletzungen durch eritreische Truppen an der Bevölkerung des zu Eritrea grenznahen Aksum aufmerksam, in deren Rahmen mehrere hundert Menschen getötet wurden. Die beiden internationalen Menschenrechtsorganisationen fordern eine unabhängige Aufklärung der Kriegsverbrechen und möglichen Verbrechen gegen die Menschlichkeit durch die VN. Informationen der beiden Menschenrechtsorganisationen zu den Massakern basieren sowohl auf Sattelitenbildern als auch auf Interviews mit Flüchtenden und Betroffenen aus der Region. CNN berichtete zudem über Massaker durch eritreische Soldat*innen in Maryam Dengelat und außergerichtliche Hinrichtungen durch äthiopische Soldat*innen in Mahibere Dego.

Seit Beginn der anhaltenden Kampfhandlungen sind etwa 2,2 Millionen Menschen aus ihren Heimatorten vertrieben worden. Davon waren bis Anfang Februar 2021 bereits mehr als 61.000 Äthiopier*innen in den Sudan geflohen – zum Teil konnten sie in durch die VN errichteten Camps Zuflucht finden. Aus Lagern im Norden Äthiopiens, die zuletzt etwa 96.000 eritreische politische Flüchtende beherbergten, häufen sich Berichte über Tötungen, gezielte Entführungen und erzwungene Rückführungen nach Eritrea durch eritreische Soldat*innen. Zwei dieser vier Camps – Hitsats und Shimelba – sind vollständig zerstört und geplündert.

Internationale Gemeinschaft drängt auf Aufklärung und humanitären Zugang

Vor dem Hintergrund, dass zunehmend auch die angrenzenden Staaten Eritrea und Sudan vom Konflikt betroffen sind, wächst die internationale Sorge vor einer staatenübergreifenden Destabilisierung am Horn von Afrika. UN-Generalsekretär Guterres verkündete bereits Anfang Februar 2021 seine ernste Besorgnis über die humanitäre Lage in Äthiopien. Die UN-Sonderberaterin für die Verhinderung von Völkermord, Alice Weirimu Nderitu, erklärte am 5. Februar 2021, sie sei alarmiert angesichts von Berichten und Vorwürfen ethnisch motivierter schwerer Menschenrechtsverletzungen und Kriegsverbrechen. Um weitere Gräueltaten an der Bevölkerung zu verhindern, forderte sie die äthiopische Regierung dazu auf, nationale Mechanismen zur Ursachenbekämpfung, zur Stärkung des nationalen Zusammenhalts und zur Versöhnung umzusetzen. Auch die Hohe Kommissarin der Vereinten Nationen für Menschenrechte, Michelle Bachelet, forderte im März 2021, es sei dringend notwendig, humanitäre Hilfen in der Region zuzulassen und eine objektive Beurteilung der Lage vor Ort zu erlangen. Erste Analysen ließen auf ernste Verstöße gegen internationales Recht durch alle beteiligten Militärgruppierungen schließen, die möglicherweise auch Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit umfassen. Die UN-Sonderbeauftragte für sexuelle Gewalt in Konflikten, Pramila Patten, verurteilte insbesondere die sexualisierte Gewalt in Tigray, die ein Maß an Grausamkeit jenseits allen Verständnisses annehme. Es gäbe glaubhafte Berichte, dass systematisch und ortsübergreifend Gesundheitseinrichtungen und Unterkünfte für Überlebende zum Ziel sexualisierter Gewalt werden.

Nach mehrfachen ergebnislosen Beratungen unter dem Tagesordnungspunkt ‚any other business‘ äußerte sich der VN-Sicherheitsrat erstmals am 22. April. Einwände gegen ein offizielles Statement gegen militärische Gewalt in Tigray waren unter anderem von Indien, Russland und China gekommen. Mitte November 2020 forderte die Afrikanische Union bereits einen Waffenstillstand und Dialog zwischen den Konfliktparteien und sandte eine Delegation zur friedlichen Beilegung des Konflikts. Allerdings lehnte Abiy ihr Mediationsangebot mit Verweis auf Nichtintervention in innere Angelegenheiten ab. Auch der Europäische Rat forderte Anfang März alle Parteien dazu auf, die Gewalt in der Region unverzüglich zu beenden und einen schnellen ungehinderten Zugang für humanitäre Hilfe zu schaffen. Über Aussagen zu möglichen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit sei die Europäische Union äußerst besorgt. Gleichzeitig wurde die hohe Bedeutung der strategischen Partnerschaft mit Äthiopien betont. Im Dezember 2020 hatte die Europäische Union bereits Hilfsgelder für Äthiopien aufgrund des anhaltenden Konflikts zurückgehalten.

Mitte März wurde schließlich die Durchführung einer gemeinsamen Untersuchung der Menschenrechtsverletzungen in Zusammenhang mit dem Tigray-Konflikt durch die EHRC und das Büro der Hohen Kommissarin der Vereinten Nationen für Menschenrechte (OHCHR) beschlossen. Die Unabhängigkeit der EHRC ist nicht abschließend geklärt. Ergebnisse der vorerst auf drei Monate angesetzten Mission stehen noch aus.

Einem internen US-Regierungsbericht nach gehen von äthiopischen, amharischen und eritreischen Truppen Bemühungen um eine „ethnische Homogenisierung“ des westlichen Tigray aus. Im März 2021 forderte US-Außenminister Antony Blinken einen Stopp der „ethnischen Säuberungen“. Dahingegen fällt die Reaktion der deutschen Bundesregierung wesentlich verhaltener aus.

Deutschland zeigt sich besorgt

Bereits am 23. November 2020 sagte Bundeskanzlerin Angela Merkel dem sudanesischen Premierminister Abdalla Hamdok in einem Telefonat finanzielle Hilfe zur Unterstützung der aus Äthiopien in den Sudan geflohenen Menschen zu. Wenige Tage darauf sprach sich Bundesaußenminister Heiko Maas bei einem Treffen mit seinem äthiopischem Pendant Demeke Mekonnen für einen Waffenstillstand und unbeschränkten Zugang für humanitäre Hilfen in die Region aus. Anfang Februar 2021 telefonierte Bundeskanzlerin Angela Merkel mit dem äthiopischen Premierminister Abiy. Dabei betonte Merkel die Bedeutung einer friedlichen Lösung des Konflikts in der Region Tigray und der humanitären Versorgung der betroffenen Menschen im Konfliktgebiet.

In der 46. Sitzung des VN-Menschenrechtsrats im Februar 2021 verlas Deutschland ein gemeinsames Statement für 42 VN-Staaten: Sie seien weiterhin sehr um Anschuldigungen schwerer Menschenrechtsverletzungen und die Sicherheit der Zivilbevölkerung besorgt. Humanitären Partner*innen, Journalist*innen, Medien- und Zivilgesellschaftsorganisationen und der OHCHR/EHRC-Untersuchungsmission solle ungehinderter Zugang gewährt werden. Äthiopien sei ein Eckpfeiler für Frieden in der Region.

Gemeinsam mit den Außenminister*innen der G7-Staaten brachte Maas im April seine Besorgnis über die Berichte von Menschenrechtsverletzungen und Verstößen gegen humanitäres Völkerrecht zum Ausdruck. Sie verurteilten die Gewaltverbrechen an der Bevölkerung Tigrays und betonten dass diese unabhängig, unvoreingenommen und transparent aufgeklärt und die Verantwortlichen zur Rechenschaft gezogen werden müssten.

Auf eine Kleine Anfrage der Grünen im Deutschen Bundestag vom 17. März 2021 zur Situation in Tigray antwortete die Bundesregierung in puncto Verstöße gegen humanitäres Völkerrecht, dass „keine über die über die Berichterstattung von Nichtregierungsorganisationen und der äthiopischen Menschenrechtskommission hinausgehenden Erkenntnisse [vorlägen]“. Man setze sich „nachdrücklich für die unabhängige Untersuchung, Aufarbeitung sowie die strafrechtliche Verfolgung von Menschenrechtsverletzungen sowie von möglichen Kriegsverbrechen ein“, und stehe in regelmäßigem Austausch mit OHCHR und EHRC.

Konkrete Maßnahmen zur Konfliktbewältigung hat die Bundesregierung bisher nicht ergriffen, auch eine individuelle Positionierung zur Prävention möglicher Massenverbrechen fand nicht statt.

Deutschland muss auf bedingungslosen Schutz der Zivilbevölkerung hinwirken

Insgesamt machen die Berichte aus Tigray deutlich, dass dort in den vergangenen Monaten Massenverbrechen begangen wurden und deren Verübung weiterhin anhält. Aufgrund der schwierigen Informationslage sind die Vorwürfe nur begrenzt überprüfbar – in jedem Fall muss die Bundesregierung gemeinsam mit internationalen Partner*innen weiterhin auf den bedingungslosen Schutz der Zivilbevölkerung hinwirken und uneingeschränkten humanitären Zugang einfordern. Außerdem sind eine umfassende Aufklärung und strafrechtliche Verfolgung der Vorwürfe im Hinblick auf mutmaßliche Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen erforderlich – nicht zuletzt, um zukünftigen Massenverbrechen vorzubeugen.

Die aktuelle Situation erscheint somit als Paradebeispiel für die Notwendigkeit von Frühwarnung und rechtzeitigem Handeln, wie es in der internationalen Gemeinschaft und besonders auch in Deutschland immer wieder gefordert wird. Bundesaußenminister Maas hat erst kürzlich im Umsetzungsbericht der Leitlinien “Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern” die Bedeutung von “early warning” und “early action” erneut betont. Die weitere Entwicklung in Äthiopien wird auch zeigen, wie ernst Deutschland diese Selbstverpflichtung nimmt. Ein anhaltendes Engagement mit den Geschehnissen vor Ort ist zwingend erforderlich.

Israel's Department Store in Berlin on April 1, 1933 at the start of the Nazi boycott of Jewish-owned businesses. These are members of the SA (Sturmabteilung) holding placards that say: "Germans defend yourselves! Don't buy from Jews." (Source: Wikimedia Commons/Bundesarchiv Bild 102-14469)Wikimedia Commons/Bundesarchiv Bild 102-14469

Remembering the Holocaust: Germany’s approach has to change

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Today is International Holocaust Remembrance Day. A good opportunity to take a look at the German culture of remembrance. Germany is not the poster child of Holocaust remembrance it is often made out to be. Our victim-centred approach makes us forget that there were perpetrators, too – who participated in, and enabled, the unimaginable crime of the Holocaust. Remembering is always an important part of preventing future mass atrocities. For this, remembrance needs to be future-oriented and must prioritize learning from the past. 

Heute ist der Internationale Holocaust-Gedenktag. Eine gute Gelegenheit, um einen Blick auf die deutsche Erinnerungkultur zu werfen. Deutschland wird gerne als Musterbeispiel erfolgreichen Holocaust-Gedenkens gesehen – kein berechtigter Ruf. Oft wird hier verdrängt, dass es nicht nur Opfer, sondern auch TäterInnen gab, ohne deren Beteiligung das unvorstellbare Verbrechen des Holocausts nie möglich gewesen wäre. Erinnerung its immer auch ein wichtiger Bestandteil der Prävention zukünftiger Verbrechen.  Dafür muss Erinnern zukunftsorientiert sein und aus der Vergangenheit lernen wollen. Deutschlands Vergangenheit, die Erinnerung daran, und die Lehren daraus waren nie eine rein deutsche Angelegenheit. Dieser Blogpost wurde daher bewusst auf Englisch verfasst. 

The assumed “success” of Germany’s politics of remembrance appears questionable

Today is International Holocaust Remembrance Day. Why today? On 27 January 1945, Auschwitz-Birkenau, the Nazi’s largest extermination and concentration camp, was liberated by Soviet soldiers. Since 1996, January 27th serves as the day to remember the Holocaust in Germany, and is a crucial part of German remembrance culture.The UN General Assembly decided in 2005 to establish January 27th as International Holococaust Rememberance day, not only to uphold the memory of millions of Holocaust victims, but also to encourage states to prevent future genocides and to develop corresponding educational programs. 

From an international perspective, Germany is commonly seen as the prime example of a country successfully acknowledging and dealing with its past. And yet, despite ongoing educational and memorialization efforts, knowledge about the history of the Holocaust is declining. An increasing number of Germans, 37% according to a CNN Study from 2018, know very little to nothing about the Holocaust. The International Holocaust Remembrance Alliance (IHRA) points at a worrying rise of Holocaust denial and distortion, accelerated by populist political movements and the proliferation of disinformation and conspiracy myths. A German ZDF study conducted in July 2020 supports these findings: Not only do a quarter of all respondents not know what the Holocaust is, 28% are in favour of drawing a line under the Nazi past. While public critique of remembering this history are not new, they have become more frequent and less contested over the last couple of years: AfD (‘Alternative for Germany’) politicians go so far as to speak of a German ‘guilt cult’ that needs to end.  

A moment to argue for the importance of remembrance: ‘Drawing the line’ suggests that “the memory of Auschwitz, like a yoghurt, [has] an expiration date” or that the past has already been sufficiently ‘dealt with’. The latter has been interpreted in a variety of ways: legal prosecution of perpetrators, reparations to victims, education. In none of these areas have German efforts been exemplary: The majority of National Socialist perpetrators was never criminally prosecuted or convicted for their crimes. There are renewed efforts to prosecute them today, but most witnesses have either passed away or are unable or unwilling to remember, and aged perpetrators are often unfit to stand trial. Institutional reforms and the dismissal of perpetrators were insufficient: To give just one example, in 2010 the publication of the book ‘Das Amt’ revealed the “high degree of personnel continuity” within the Foreign Office during the Nazi regime and afterwards. Finally, with some exceptions and improvements over time, many initial reparations were the result of lengthy battles or their amounts not worth mentioning. 

In short, Germany’s dealings with its Nazi past have been severely flawed. In a context of rising oblivion, a right-wing party in the German Bundestag and most Länder parliaments, increased antisemitism, and calls that relativize, distort or deny the genocide of the Jews, the assumed “success” of Germany’s politics of remembrance appears questionable. As Eli Wiesel (1990) said in his work on memory, “I fear forgetfulness as much as hatred and death.”  

Now what? There’s a lot that can be done to improve Germany’s remembrance efforts and to address its current blind spots. Here are some ideas of what that might look like: 

1. Need to recognize complexity and multiple narratives

Memory, remembrance, and commemoration are all highly selective endeavours: Individual eyewitness accounts in particular are highly valuable, and yet by nature selective accounts of what happened. Bearing this in mind, remembrance efforts must aim to include multiple voices. 

This is not to say that ‘anything goes’. There are lines that must never be crossed: Denying, relativizing, trivializing, or distorting the history of the Holocaust or even parts of it is without doubt one of them. Germany’s current presidency of the IHRA in 2021 has thus made combating Holocaust distortion a priority. The challenge is to find a balance: to avoid accepting all narratives unquestioningly, but also to avoid a single narrative.  

To give an example, the need to address complexity and nuance applies to victim groups who have rightly been an important focus of memorial work in Germany and beyond: Not all victims of the Nazi regime and its collaborators have been remembered equally or at the same time. This is where the concept of intersectionality and multiple, overlapping identities comes in: Someone can be Jewish, a socialist, and homosexual all at once. Memorials tend to separate victims along individual identity markers though – markers that were used by the Nazis for categorization. For example, in Berlin there are separate memorials for the murdered Jews, the homosexuals and the communists targeted by the National Socialists. However, as Christiane Wilke, Associate Professor in Law at the University of Carleton, puts it (2013): “[V]iolence and persecution are complex, and so are the people who have been targeted”. We need to recognize that some people are persecuted along several axes. For example, Jewish communists have been found to have suffered some of the worst fates in Nazi Germany. Memorials need to take this intersectionality into account, rather than making artificial distinctions that deny the possibility of complex identities. A positive sign in this regard: In October 2020 the Bundestag agreed to construct a memorial site for all victims of Nazism, including civil victims in Eastern Europe.  

The Holocaust’s complexity must be emphasized in both remembrance and education efforts. Nuanced understandings of the past are a uniquely effective way to challenge narratives that deny, relativize, or distort what happened. Without knowing enough about the complexities of the past, how can we reveal the flaws in the arguments of those trying to question it today?

2. Towards a perpetrator-oriented confrontation with the past

In a national survey conducted in 2017 and 2018 in Germany, half of the respondents said that their ancestors had been victims of the Nazi regime while only 18% admitted that their ancestors were Nazis– a historically questionable figure, given that the NSDAP received 44% of German votes in 1933. What does this mean for remembrance? It shows that there is a distorted view on German victimhood versus perpetration and that we must include perpetrators in our accounts of the past. To be very clear, remembrance does not mean glorification, and the commemoration of the victims of genocides must continue to take precedence – but remembering how ‘normal’ people could become perpetrators must not be forgotten either. It is not about legitimizing or excusing their actions, but about explaining how the Holocaust came to be. The Holocaust did not just ‘happen’, nor was it brought about by abstract entities – people committed it, as the International Military Tribunal of Nuremberg rightly put it. It was not inevitable, either. Willing participation and support for a totalitarian regime, institutionalized anti-Semitism, and the systematic persecution of Jews and other victim groups necessitated popular participation, or at least tacit acceptance.  

The aim here is to improve prevention efforts: The lack of information on perpetrators in museums or at memorial sites allows for the perpetuation of myths, such as the depiction of all National Socialists as inherently “evil psychopaths”. However, such myths do not help to avoid such evils in the future. Browning’s 1992 book on ‘Ordinary men’ clearly debunks the myth that all National Socialists were inherently violent and sadistic people. He argues that the majority of them were ‘ordinary men’ and women. Therefore, it is essential to understand how such people could become complicit in a crime as unimaginable as the Holocaust: both as ‘active’ perpetrators and as ‘bystanders’. Clearly, there is a fine line to be drawn when it comes to portraying perpetrators: On the one hand, one must avoid demonizing them and portraying them as psychopaths whose acts are of course per se incomprehensible and abnormal. This is to remind us that ordinary citizens did this, that there’s no guarantee of non-recurrence  and that we should be wary of a sense of complacency. On the other hand, one must be careful not to create misplaced empathy for perpetrators or fuel  sympathy for their actions, as nothing could ever excuse or legitimize their crimes.  

3. Need for personal reflection and future-oriented remembrance

Finally, memorials and historical sites should be places of (personal) reflection and active learning in addition to remembrance. Reflecting on consequences and implications for the present and future helps advance the prevention agenda. German Foreign Minister Maas (2019) convincingly argues that “young people shouldn’t leave memorials with their heads bowed, but with their heads full of new things they learned.” For instance, the House of the Wannsee Conference not only provides information about the Holocaust and its origins. Amongst other things, it educates civil servants about the dangers of becoming an indirect perpetrator by demonstrating how their predecessors during the Nazi era contributed to Nazi crimes. Such memorials link the past to the present and the future and encourage visitors to become active and help prevent such evils from recurring. Primo Levi’s (1986) well-known quote comes to mind: “It happened, therefore it can happen again.” Holocaust memorials should point to current developments, such as the rise of anti-Semitism, and show ways for visitors to get involved in combating such developments. A promising example is ‘Jugend erinnert’ (Young people remember), a federal program initiated in 2019 that aims to facilitate young people’s critical engagement with Germany’s Nazi history.

Where to go from here? 

Germany’s role as the country the Holocaust originated in is unique, and its memorialization and remembrance efforts should be as well. What happened in the 1930s and 40s is a complex story about the harmfulness of extremist ideologies, the fragility of democratic institutions and civil responsibilities and the industrialization of mass murder. Such lessons remain as relevant today as they were then. Days like today remind us to learn from them. Rather than ‘drawing the line’, it is time to improve remembrance efforts so that the passing of the last eyewitnesses of the Holocaust does not go hand in hand with a significant loss of memory. Germany’s remembrance efforts should make room for complexity and intersectionality, without thereby relativizing what happened. Today’s Holocaust Remembrance Day is about remembrance – but it is also about prevention. In order to prevent what happened from recurring, an unabashed, extensive, and critical commemorative culture is needed.   

Author: Noémi Blome

Security Council meeting on Haiti on 3 April 2019 with open curtains in the Security Council Meeting room, after German ambassador Heusgen had them opened for the first time since 1964 as a symbol for the need for more transparency and openness by the council to broader UN membership and civil society. (Source: UN Photo #802898)UN Photo #802898

UN Security Council: Germany’s Priority for Prevention

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In 2018, Germany campaigned for a non-permanent seat on the Security Council for the period of 2019/2020 with a platform for conflict prevention and resolution amongst four other priorities. This article analyzes what happened to the German ‘Priority for Prevention’ during its 2019 membership on the Council and what lessons could be carried over to the final presidency month of July 2020.

Germany worked hard on defending multilateralism and on long-standing conflicts like Sudan and Libya, protecting the rule of law, as well as resolution 2467 on Women, Peace and Security, yet no concrete resolution or agenda item was achieved on prevention. The initial ‘Priority for Prevention’ was consequently transformed into a general leitmotif for 2020. However, presented with the 2020 ‘European Spring’ and the German twin presidencies of the EU and the Security Council in July, much could still be achieved to improve the Council’s working methods and tools to make it better suited to preserve peace and avert emerging crises.

Germany should continue to advocate for a comprehensive prevention approach in the Council, as well as for the establishment of a working group on prevention and a transparent and scientific mechanism for early warning that is consistently available to all its Members. Additionally, Germany should continue to empower the sharing of best practices on prevention by UN experts, as well as civil society briefers and national Responsibility to Protect focal points. Critical is also the continued empowerment of women and affected civil society representatives, to increase the body’s accountability to the civilians it intends to serve.

The German Priority for Prevention Agenda 

“Prevention is, for us, an end in itself. It should never be seen as the instrument of any other political agenda. First and foremost, it saves lives and protects people from harm.  But prevention also makes economic sense. The recent United Nations-World Bank study, Pathways for Peace, concluded that prevention would save some $34 billion in damage in countries that avoid war.  These benefits are compounded over time to reach over $140 billion after 15 years.”
– UN Secretary-General Guterres   

During the 22 May 2018 United Nations (UN) Security Council quarterly debate on civilian protection, the  German Permanent Representative to the UN, Christoph Heusgen, emphasized the need to bridge the gap between words and actions: If Germany were elected to the Council, it would try to place conflict prevention very high on the Council’s agenda. Regarding the fate of Myanmar’s Rohingya Muslims, he said much of their suffering could have been prevented had the Council paid attention to that situation earlier. “We saw it coming,” he recalled, calling urgently upon the Government of Myanmar to start a structured dialogue with the Secretary-General’s Special Representative on Sexual Violence.

Indeed, Germany campaigned and won in June 2018 a non-permanent seat on the Security Council of the UN for the 2019/2020 period centered on (i) conflict resolution and conflict prevention amongst the four other priorities; (ii) climate change and security policy, (iii) Women, Peace and Security, (iiii) strengthening the system of international humanitarian law and (iv) disarmament.

After its election, Germany further emphasized the self-professed primacy of politics and “Priority for Prevention” for its 2019/2020 Security Council membership agenda. Additionally, the federal government proclaimed itself committed to further developing the UN and its specialized agencies’ crises and conflict prevention instruments, as part of the Sustaining Peace concept of the Security Council and the General Assembly, and by supporting the modernization and enhancing the efficiency of UN Peacekeeping.

Germany applies a comprehensive definition of prevention. It defines prevention as identifying and defusing conflicts before they flare up, with a clear emphasis on civilian instruments, whether it be mediation, dealing with the past, or humanitarian assistance. Germany emphasizes a close coordination of development, foreign, policy and security efforts to try to prevent crises and conflicts from erupting. Combat missions remain the last resort for the German government.

François Delattre (left), Permanent Representative of France to the United Nations and President of the Security Council for the month of March and Christoph Heusgen (right), Permanent Representative of Germany to the United Nations and President of the Security Council for the month of April, hold a joint press briefing on the upcoming programme of work for the Security Council. (Source: UN Photo #799601 )

François Delattre (left), Permanent Representative of France to the United Nations and President of the Security Council for the month of March and Christoph Heusgen (right), Permanent Representative of Germany to the United Nations and President of the Security Council for the month of April, hold a joint press briefing on the upcoming programme of work for the Security Council. (Source: UN Photo #799601 )

Not surprisingly, the German foreign policy Priority for Prevention is coupled with an emphasis on the UN, as a critical component to the government’s long-standing commitment to multilateralism, as well as European integration. Germany conducted its first turn of the 2019 presidency of the Security Council, as a joint presidency with France (called Jumelage), a permanent member, during March and April of 2019 with the expressed hope that this coordination will be the means for making greater progress with respect to substantive issues before the Security Council and its working methods.

The role of women in conflict situations was the Jumelage’s shared priority, with a focus on women’s protection and their empowerment. The strengthening of humanitarian law was another shared goal in regard to protecting international humanitarian personnel. However, there was no longer an explicit mention of conflict resolution nor prevention for the shared presidencies. Given the lack of concrete agenda items for the initial conflict resolution and conflict prevention focus of the German presidency and lack of policy outcomes in terms of sponsored resolutions in the declared focus area, the Women, Peace and Security (WPS) policy initiative provides only an indirect effect on the initial prevention priority. 20 years ago, the Security Council resolution 1325 (2000) already highlighted the disproportionately severe impact of armed conflicts on women and linked gender equality to the maintenance of international peace and security.

In August 2019, Christoph Heusgen, stressed again the important role of the Security Council and wanted to ensure that the body gets involved when a crisis is still developing rather than when it has fully manifested itself, changing effectively the reactive nature of the body up to now.

In January 2020, while taking stock of its presidency, the German Foreign Minister Heiko Maas reemphasized that the Council should be more of a crisis prevention body than a crisis reaction panel. Therefore, Germany would double down on its prevention approach in the Council for the new year 2020. However, as Germany takes the presidency for a final turn in July 2020 not much has materialized out of the Priority for Prevention agenda.

What went wrong?

The proclaimed prevention priority is deeply connected to the German reason of state with a self-assigned duty to advocate for crisis prevention, conflict resolution and peacebuilding all over the world out of a moral obligation, as well as for the sake of Germany’s own interests. As a signatory of the General Assembly’s  2005 World Summit Outcome document, Germany developed its own national “Federal Government’s Guidelines on Preventing Crises, Resolving Conflicts, Building Peace”, which informs its foreign policy goals, is properly staffed and funded in the Foreign Ministry and hence there was no lack of national political backing from Berlin for the Security Council team.

Germany’s presidency of the Council started with the symbolic full opening of the Council meeting room’s curtains. Rather open and transparent was also the tone set by Representative Heusgen, deviating from the norm of endless prepared speeches for an open discussion in the Council, which was met with momentary goodwill.

During the first Jumelage presidency of  the month of April, the programme of work for the Council highlighted several German efforts, especially with regard to the thematic sessions of the Council: The strengthening and promotion of the rule of law was debated in a briefing, followed by a briefing on non-proliferation on the 2nd of April, highlighting the importance of non-traditional threats to security. An open debate on the 11th of April discussed women in peacekeeping and another open debate on Women, Peace and Security was held on the 23rd of April with an emphasis on sexual violence in conflict. 

However, the prevention agenda was met with little enthusiasm alongside a steady decline of human rights activism in the Council. The United States (US), the country with one of the most advanced national prevention frameworks and who had previously sent an expert on genocide prevention to the Council, with former Ambassador Samantha Power, has steadily retreated from multilateral efforts, treaties and institutions like the Human Rights Council under the America First doctrine. Just as Germany’s  last membership in 2011/12 was overshadowed by strong disagreement with its traditional ally the US over the establishment of a no-fly zone over Libya, the increasing multitude of conflicts with US diplomats became apparent especially over the German WPS agenda.

Pramila Patten, Special Representative of the Secretary-General on Sexual Violence in Conflict, addresses the Security Council meeting on women and peace and security, with a focus on sexual violence in conflict. 23 April 2019 (Source: UN Photo #805125)

Pramila Patten, Special Representative of the Secretary-General on Sexual Violence in Conflict, addresses the Security Council meeting on women and peace and security, with a focus on sexual violence in conflict.
23 April 2019 (Source: UN Photo #805125)

Celebrating the 20 year anniversary of resolution 1325 (2000) a reinforced resolution on accountability, was supposed to be the crowning achievement of the German 2019 presidency. As the United Nations summarized the atmosphere in the Security Council situation in 2019, China, France, Russian Federation, United Kingdom and the United States – the Council’s five permanent members – found themselves particularly at odds over questions of State sovereignty, trading sporadic accusations of interference in domestic affairs. Alongside Russia and China, the US defended a narrow concept of security. The Trump administration advocated for an exclusion of reproductive and sexual rights from any resolutions or programs, hence rolling back previous achievements.

Despite the announced opposition to reproductive rights and abortion in particular, Germany co-chaired the Security Council Informal Experts Group on Women, Peace and Security, inviting the Libyan civil society representative Inas Miloud, alongside Denis Mukwege and Nadia Murad, who were jointly awarded the Nobel Peace Prize for their efforts to end the use of sexual violence as a weapon of war and armed conflict. The German initiative was actively supported at the highest level by Foreign Minister Maas and Minister of State Michelle Müntefering with a thematic focus on the rights of survivors of sexual violence. The German sponsored resolution 2467 passed on 23. April in 2019 with 13 of the 15 votes and two abstentions by Russia and China, with watered down language on reproductive rights.

In 2015, UN Women coordinated the Global Study on the Implementation of the United Nations Security Council resolution 1325, which already noted that the majority of the Security Council’s work on Women, Peace and Security has focused on protection of women and girls rather than prevention or effective participation.

Given the shortcomings of the highly anticipated resolution, Germany vowed to again focus on the issue of sexual violence in conflict during its July 2020 presidency. The goal is to institute accountability for the implementation of passed resolutions, as well as to continue to engage and empower female civil society representation in the Security Council, as well as at the German Foreign Office for the implementation of agenda 1325.

The WPS resolution represents the most concrete result of the German presidency in 2019. Yet, this most celebrated victory by the German Foreign Minister falls short on delivering comprehensively and systematically on the Priority for Prevention. There were and are no items on the programme of work for conflict prevention. Despite having dropped the Priority for Prevention as an outright agenda item, given the prescribed stalemates in the Security Council, rejection of an expansive security concept and the daily grind of addressing long standing conflicts like Afghanistan, the summary of Germany’s actions in the Security Council, like the WPS resolution that brings accountability to the perpetrators of sexual violence in conflict, have contributed to conflict prevention indirectly.

Germany’s positive impact on working methods

Despite the often-mentioned bureaucracy, gridlock and long standing agenda slots for discussions on continued crises such as Syria, Yemen and Libya, Germany successfully advocated for civil society briefings, also referred to as Arria-Formula-Meetings, by affected populations, such as women’s rights activists from Syria, to advance accountability in the Council. According to Representative Heusgen, April 2019 had the highest number of civilians briefing the Security Council to date.

Despite the lack of results on prevention, a critical benefit of a Germany’s membership in the Security Council was and is its willingness to cooperate and coordinate with other permanent and non-permanent members, like Sweden, who shares the emphasis on prevention. The German willingness to pass on lessons learned to upcoming fellow European members, such as Ireland that also advocate for a stronger prevention role of the Council, offers a strategic and long-term opportunity to advance the Council’s prevention capabilities. 2020 offers the unique diplomatic advantage of a “European Spring”, with fellow EU member states Belgium, Estonia, France and Germany all holding the SC presidency. Through the 2019 Jumelage, Germany has shown how the working methods of the Security Council can be enriched for the benefit of the Council and it continues to strengthen the institution and its capabilities, while it is increasingly under attack from within.

In the face of the Corona pandemic, the Council was unable to reach a call for a global cease fire until July 2020, mainly due to Chinese and American antagonism during the Covid-19 crisis, further highlighting the fault lines in the Council along a comprehensive security concept. The unprecedented opportunity of having the twin presidency of the Security Council and the EU Council in July 2020 should be capitalized upon to advance prevention holistically and strategically for the future, with as many allies as possible, given the stalemates in the Security Council and amongst the P5.

Inas Miloud, co-founder and chairperson of Tamazight Women's Movement, addresses the Security Council meeting on women and peace and security, with a focus on sexual violence in conflict. (Source: UN Photo #805200)

Inas Miloud, co-founder and chairperson of Tamazight Women’s Movement, addresses the Security Council meeting on women and peace and security, with a focus on sexual violence in conflict. (Source: UN Photo #805200)

Informal briefings like the Horizon-Scanning of potential conflicts with the Secretariat should be further institutionalized into a Working Group on Prevention. Establishing a systematic, constant and transparent Early Warning Mechanism for the Council, for example based on the Framework of Analysis for Atrocity Crimes by the Office on Genocide Prevention and the Responsibility to Protect, would be to the benefit of the Council’s role to preserve peace and avert emerging crises. Germany should not only advocate for consistency, but also increased diversity of Security Council briefings with a clear aim of bringing a gender expertise from UN and civilian conflict prevention experts, as well as to increase lessons learned and share good practices from for example national R2P focal points. Implementing resolution 2467, Germany should continue championing expert participation by female civil society representatives and affected communities, as women are again suffering disproportionally more from crises, like the current Covid-19 pandemic, further hindering an empowered role in prevention.

A more comprehensive and multilateral approach

In this 75th UN anniversary year, the German Foreign Office maintains its campaign for a reform of the Security Council, having also been one of the strong political and financial supporters of Secretary-General Guterres UN reforms over the last years for a more nimble, accountable and transparent organization. During its presidency, Germany increasingly found itself defending the rule based international order, including the legally binding nature of Security Council resolutions and their enforcement. In particular, the German Mission to the UN was vocal in its support of the International Criminal Court as “a lynchpins of our int’l justice system & a central institution in the fight against impunity”, against the most recent US Executive Order 11 attack on its staff. During the General Assembly high level meetings in fall 2019, Germany founded the Alliance for Multilateralism, an important proactive action to uphold the purposes and principles of the UN Charter of which international justice is an indispensable pillar.

Germany has also hinted at supporting the creation of a post in the Secretariat focused on climate change and security, while advocating for the recognition of climate change, as a major risk to peace and security for its July agenda. Additionally, Germany wants to put human rights related to peace operations on the agenda and place human rights at the heart of UN peace operations. Both would have positive impacts on conflict prevention, in terms of identifying conflict risks and strengthening human rights. Despite the lack of concrete results during its 2019 presidency, Germany vows that conflict prevention and resolution will be the leitmotif for Germany’s second Council Presidency. The leitmotif is justified by holding open debates on the above-mentioned subjects alone, examining the links between security and health, climate change or human rights. The shift in the German approach to prevention from a clear priority during its SC campaign and run up to its first presidency month to a general leitmotif in its final presidency month of July, is a noticeable decline.

China, Russia and nowadays the US are willing to defund human rights posts, as well as withhold annual membership payments (assessments), reflected by increasingly tense Fifth Committee budget negotiations and the so-called UN cash flow crisis of 2019, largely due to delayed payment of annual assessments by the US, amongst others. Last year has also shown the need to strengthen the protection of human rights defenders when they address the UN, with increasing online harassment of female UN diplomats, as well as visa issues for civil society organization representatives and simple UN building access challenges. These trends require Germany to robustly strengthen human rights funding and programmes, especially the often-overlooked maintenance and expansion of UN prevention capabilities. During 2020, Germany has the unique privilege of being an elected member of both the Human Rights Council, as well as the Security Council.

As Germany proclaimed in its federal prevention guidelines, “international engagement for crisis prevention, conflict resolution and peacebuilding is a lengthy and laborious task. However, perseverance and a long-term approach will pay off in the long run”. As we commemorate the 15th anniversary of the Responsibility to Protect, it is important that as a strong advocate for prevention, Germany keeps pushing against the decline of human rights inside the Council and for an expansive and comprehensive definition of security that focuses on civil society engagement and strengthening women’s role in all aspects of crises prevention.

Author: Anna-Marie Hetterich

Grabsteine an der Völkermord-Gedenkstätte in Potočari in der Nähe von Srebrenica (Quelle: Wikimedia | Michael Büker |Wikimedia | Michael Büker

25 Jahre Srebrenica: Damaliges Versagen der UN ist bis heute eine Mahnung

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Die bosnische Stadt Srebrenica ist bis heute ein Mahnmal des Scheiterns der Vereinten Nationen und der internationalen Gemeinschaft im Angesicht eines Völkermordes. Im Juli 1995 ermordeten dort bosnisch-serbische Truppen mehr als 8.000 muslimische Bosniaken. Es ist das schwerste Kriegsverbrechen auf europäischem Boden seit Ende des Zweiten Weltkriegs. Die in Srebrenica stationierten UN-Blauhelmsoldaten hatten den bosnisch-serbischen Truppen nichts entgegenzusetzen, die unter der Führung von Ratko Mladić im Juli 1995 in die Stadt einmarschierten. Zwar wurden die damaligen Geschehnisse international juristisch und politisch aufgearbeitet. Die Erinnerung an Srebrenica muss aber weiter als Mahnung verstanden werden: Auch heute noch kommt es zu ethnisch motivierter Gewalt sowie einseitiger Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten. Trotz aller politischen Bekenntnisse könnten sich Grausamkeiten wie 1995 in Srebrenica auch heute noch wiederholen. Wir müssen uns fragen: Sollten unsere Regierungen und die UN sich nicht intensiver und früher engagieren, um Menschen zu schützen?  

Die Probleme der UN-Mission UNPROFOR in Bosnien-Herzegowina 

In Folge der Unabhängigkeitserklärung Bosnien-Herzegowinas vom Vielvölkerstaat Jugoslawien im Februar 1992 brach ein Bürgerkrieg aus, mit christlichen bosnischen Serben und muslimischen Bosniaken als Hauptkonfliktparteien. Angesichts der eskalierenden Gewalt beauftragte der UN–Sicherheitsrat im Juni 1992 zunächst die vor Ort stationierte UN-Mission UNPROFOR damit, bei der Bereitstellung humanitärer Hilfe zu leisten. Er erteilte aber nicht das Mandat, Gewalt zum Schutz von Zivilisten anzuwenden. Dies ergänzte er ab Oktober 1992 durch eine von der NATO durchgesetzte Flugverbotszone über Bosnien-Herzegowina. Diese änderte jedoch wenig an der Lage. Die Kämpfe und Übergriffe eskalierten weiter.  

Im April und Mai 1993 verlangte der UN–Sicherheitsrat schließlich die Schaffung „sicherer Zonen” („safe areas“) um die bosnischen Städte Srebrenica, Sarajevo, Gorazde, Zepa, Tuzla und Bihac, die von serbischen Truppen belagert wurden. Im Juni 1993 beschloss er unter Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen eine weitere Erweiterung des Mandats der UNPROFOR. Die Mission sollte so in die Lage versetzt werden, Angriffe auf diese in Deutschland meist als Schutzzonen bezeichneten Gebiete zu verhindern und einen Rückzug bosnisch-serbischer Einheiten zu überwachen.  

Hierbei sahen sich die Blauhelme jedoch mit einem grundlegenden Problem konfrontiert. Die Rahmenbedingungen des Mandats basierten auf den klassischen Prinzipien des UN-Peacekeeping: Zustimmung der Konfliktparteien, Unparteilichkeit und minimaler Gewalteinsatz zur Selbstverteidigung. Die Aufgaben der UNPROFOR Mission, einschließlich der Absicherung humanitärer Hilfe und der Abschreckung von Angriffen auf die errichteten Schutzzonen, gingen jedoch weit über das hinaus, was die üblicherweise nur leicht bewaffneten Blauhelmsoldaten mit ihrer kleinen Truppenstärke leisten konnten.  

Statt der eigentlich von UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali für die Sicherung der Schutzzonen geforderten 34.000 UN-Soldaten bewilligte der UN-Sicherheitsrat lediglich 7.600 zusätzliche Soldatinnen und Soldaten. Zudem war unklar, inwiefern sie überhaupt Gewalt einsetzen durften, um das Mandat zu erfüllen. Gleichzeitig konnten sich die Vereinten Nationen und die NATO lange nicht auf den Umfang des Mandats der NATO in der Verteidigung der Flugverbotszone sowie der Erlaubnis für Luftangriffe auf bosnisch-serbische Truppen einigen.  

Nachdem die NATO ab 1994 begann vereinzelt bosnisch-serbische Truppen am Boden zu bombardieren, um deren Rückzug aus vereinbarten Schutzzonen zu erzwingen, zeigte sich die Verwundbarkeit der UN-Truppen deutlich. Immer wieder nahmen bosnisch-serbische Truppen UN-Mitarbeiterinnen und -Mitarbeiter sowie Blauhelme als Geiseln, um Luftangriffe der NATO abzuschrecken.  

Die Eroberung Srebrenicas und die Ermordung von mehr als 8.000 Menschen 

Srebrenica lag damals inmitten serbisch kontrollierter Gebiete und wurde jahrelang belagert. Die serbische Seite erkannte eine Zugehörigkeit von Srebrenica und anderen Schutzzonen zum bosniakischen Gebiet nicht an.  

Der Präsident der bosnisch-serbischen Republika Srpska, Radovan Karadžić, befahl im März 1995, in der Schutzzone Srebrenica und in anderen Schutzzonen gezielt Unsicherheit durch Militäroperationen zu schaffen. Die Eingeschlossenen sollten die Hoffnung auf einen Ausweg verlieren. Im Sommer 1995 begannen die bosnisch-serbischen Truppen dann die sicheren Zonen anzugreifen. Die unerfahrenen und unzureichend ausgerüsteten UNPROFOR-Blauhelme standen zahlenmäßig überlegenen, entschlossenen serbischen Truppen gegenüber, die die Schutzzonen erobern wollten.  

Ab dem 6. Juli rückten die bosnisch- serbischen Truppen unter der Führung von General Mladić auf die Schutzzone um Srebrenica vor und griffen Posten der UNPROFOR an. Blauhelm-Kommandeur Thomas Karremans forderte mehrfach Luftunterstützung im UNPROFOR-Hauptquartier an. Dort war man jedoch überzeugt, Mladić wolle lediglich strategisch wichtige Positionen erobern und nicht Srebrenica an sich angreifen. Zudem fürchteten UN und NATO um das Leben niederländischer Blauhelmsoldaten, die zuvor als Geiseln genommenen worden waren. Hinzu kamen Befürchtungen, dass ein zu entschiedenes Vorgehen gegen die bosnischen Serben die Konfliktlösung für ganz Jugoslawien erschweren könnte. Weitere Kontrollposten der Blauhelme vor Ort wurden überrannt. Als die bosnisch-serbischen Truppen erkannten, dass die UNPROFOR-Truppen nicht in der Lage oder nicht willens waren ihren Vormarsch zu stoppen, rückten sie endgültig auf Srebrenica vor.  

Ratko Mladić und seine Truppen marschierten schließlich am 11. Juli in Srebrenica ein. Rund 20.000 Menschen suchten indessen im Verlauf des Vormarsches Schutz im UN-Truppenhauptquartier in Potočari, einem Vorort von Srebrenica. Die meisten davon Frauen und Kinder, jedoch auch rund 300 Männer. Die rund 400 niederländischen Soldaten vor Ort konnten jedoch nichts unternehmen, um die Menschen zu verteidigen. Ein Fluchtversuch einer Kolonne von rund 10.000 Menschen scheiterte. Als Mladic auch in Potočari einrückte, stimmten die Blauhelme aus Angst vor den Angreifern seinen Forderungen zu.   

Erst am 12 Juli 1995 verurteilte der UN–Sicherheitsrat den Angriff auf Srebrenica und forderte Mladić zum Rückzug auf. Die Resolution blieb aber wirkungslos. Mladić Truppen begannen damit, die Bevölkerung zu selektieren: Frauen und Kinder wurden in Bussen abtransportiert und in die Nähe muslimisch-kontrollierter Gebiete gebracht. Männer und Jungen im wehrfähigen Alter wurden gefangen genommen, in die umliegenden Wälder gebracht und in den folgenden Tagen dort erschossen. Ihre Leichen wurden in Massengräbern verscharrt. Später wurden die Gräber wieder geöffnet und die Leichen auf weitere Gräber verteilt, um den Massenmord zu vertuschen.  

Innerhalb weniger Tage wurden somit über 8.000 Bosniaken, meist Jungen und Männer, ermordet. 

Internationale Aufarbeitung und Lehren aus Srebrenica  

Das Internationale Kriegsverbrechertribunal für das ehemalige Jugoslawien (ICTY) arbeitete die Geschehnisse später umfassend auf und stufte die Geschehnisse als Völkermord ein. Insgesamt wurden bislang 15 Offiziere und Offizielle der bosnischen Serben für ihre Beteiligung am Massaker von Srebrenica verurteilt. Der Anführer der bosnischen Serben Radovan Karadžić und auch der damalige General Ratko Mladić wurden als Hauptverantwortliche für den Völkermord zu lebenslanger Haft verurteilt. Auch Slobodan Milošević, der damalige Präsident Serbiens, war vor dem ICTY wegen einer Mitverantwortung am Massaker in Srebrenica angeklagt. Er starb jedoch 2006 noch vor Abschluss des Verfahrens. 

Auch in den Niederlanden wurden die Ereignisse umfassend aufgearbeitet. Eine von der Regierung eingesetzte Kommission kam in ihrem Abschlussbericht 2002 zu dem Urteil, dass die niederländischen Blauhelme in Srebrenica in eine aussichtslose Mission geschickt worden seien. Später strebten Hinterbliebene der Opfer, organisiert im Verein „Mütter von Srebrenica“ eine Zivilklage gegen den niederländischen Staat an. Ihr Vorwurf: Die Blauhelmsoldaten hätten nicht genug getan, um die Männer vor Ort vor den Truppen von Mladić zu schützen. Nach mehreren Instanzen erging hierzu 2019 das finale Urteil: Die UN–Blauhelmsoldaten hätten zwar kaum eine Chance auf Erfolg gehabt, sie hätten aber mehr tun müssen, um die 300 Männer im Blauhelmquartier in Potočari zu schützen. Die Niederlande müsse den Angehörigen daher eine Entschädigung zahlen. 

Die Erfahrungen der UN-Missionen in Bosnien sowie Somalia und Ruanda führten zu einem Umdenken im UN–Sicherheitsrat. Ein Anfang der 1990er Jahre existenter Glaube an die Möglichkeiten des UN-Peacekeeping wich einer Ernüchterung über die Erfolgsaussichten in Situationen, in denen es gar keinen Frieden zu schützen gibt. Es wurde deutlich, dass unangemessene und vage Mandate, die etwa nur leichte Bewaffnung vorsehen, unklare Einsatzvorgaben und Zielsetzungen und unzureichende materielle und personelle Ressourcen das schlechteste aller Szenarien für die Blauhelme bedeuteten.  

Hinzu kam, auch im Falle Srebrenica, ein fehlender politischer Wille im Sicherheitsrat robustere Maßnahmen zu autorisieren sowie organisatorische Probleme, sowohl vor Ort zwischen den verschiedenen Truppenstellern als auch auf der Planungs- und Kommunikationsebene zwischen UN und Mitgliedstaaten und im UN-Sekretariat selbst. Wie ein späterer Bericht der UN zu den Geschehnissen in Srebrenica zeigt, flossen die Informationen zwischen dem Balkan und dem UN-Hauptquartier sehr langsam. Später zeigte sich zudem, dass die Geheimdienste Großbritanniens und der USA schon im Juni 1995 ahnten, dass Angriffe auf einige der Schutzzonen bevorstehen. Sie teilten diese Information jedoch nicht mit den Niederländern. Bereits im Frühjahr 1995 wurde im Sicherheitsrat diskutiert, dass die Truppen zu schwach seien, um die Schutzzonen zu verteidigen. Die USA befürchteten jedoch, dass die UNPROFOR ihre Positionen auch mit zusätzlichen Kräften nicht halten würden können. Der Sicherheitsrat stockte die Truppen infolgedessen nicht auf. 

Die Debatte über Srebrenica und den Krieg in Bosnien-Herzegowina floss Ende der 1990er prägend in die Diskussion über eine Reform des UN–Peacekeeping sowie über die internationale Schutzverantwortung, die sogenannte Responsibility to Protect, ein. Ab 1999 begann die UN damit, den Schutz von Zivilistinnen und Zivilisten zum Kernbestandteil vieler Blauhelmmissionen zu machen. Rund 90 Prozent der seit 1999 beschlossenen neuen Peacekeeping-Missionen haben ein Mandat zum Schutz von Zivilisten. Heutige Friedensmissionen mit einem solchen Mandat haben den Auftrag, den Schutz von Zivilistinnen und Zivilisten nicht nur durch Präsenz und Dialog mit den Konfliktparteien, sondern auch durch die Beförderung eines sicheren Umfelds, etwa durch Unterstützung von Sicherheitssektorreformen, sowie durch notfalls gewaltsamen physischen Schutz sicherzustellen. Auch wenn dies aus unterschiedlichen Gründen – wie oftmals mangelnder Ausrüstung, geringer Truppenstärke und unterschiedlichen Regelauslegungen durch die truppenstellenden Staaten – häufig nicht wie beabsichtigt funktioniert, ist dies doch eine deutliche Veränderung im Vergleich zu den UN-Missionen wie einst in Bosnien-Herzegowina. 

Srebrenica ist bis heute eine Mahnung 

Srebrenica ist bis heute eine Mahnung dafür was passieren kann, wenn nicht rechtzeitig auf Warnungen vor möglichen Massenverbrechen reagiert wird. Auch heute noch sind viele der großen Gewaltkonflikte durch schwere Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten geprägt. Gesundheitseinrichtungen, werden angegriffen, ganze Dörfer zerstört, sexualisierte Gewalt wird immer wieder als Kriegstaktik angewandt. Dies zeigt nicht zuletzt die hohe Zahl an Menschen, die tagtäglich vor Krieg und Gewalt fliehen. Und auch wenn sich die UN-Blauhelmmissionen besser aufgestellt haben und effektiver geworden sind: In vielen Situationen, wie etwa in Mali, Südsudan oder der Demokratischen Republik Kongo, drohen auch heute noch Friedensmissionen an ihren Aufgaben zu scheitern. 

Gleichzeitig kommt es auch heute noch zu Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermorden in Friedenszeiten. Das jüngste Beispiel ist Myanmar. Eine Untersuchungskommission des UN-Menschenrechtsrates wirft den dortigen Behörden vor, in ihrem Vorgehen gegen mutmaßliche Terroristen ab August 2017 eine genozidäre Absicht verfolgt zu haben, d.h. das Ziel verfolgt zu haben die Rohingya-Gemeinschaft in Myanmar zu zerstören. Der UN-Sicherheitsrat reagierte jedoch nicht darauf. 

Angesichts dessen muss der 25. Jahrestag des Völkermordes in Srebrenica auch als Anlass gesehen werden, die Prioritätensetzung in der UN, aber auch in der deutschen und europäischen Außenpolitik und der Entwicklungszusammenarbeit kritisch zu prüfen. Können wir mehr tun, um Menschen vor Massenverbrechen zu schützen und können wir es nicht früher tun, bevor es überhaupt zu Gewaltausbrüchen kommt?  

Gerade in der Erinnerung an Srebrenica sollte dabei auch die personelle, materielle und finanzielle Ausstattung von UN-Friedensmissionen verbessert werden. Dort wo diese angemessen ausgestattet sind, so die einschlägige Forschung, nimmt die einseitige Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten ab und die Risiken für ein Wiederausbrechen von Gewalt nach Konflikten sinken. 

 

Autor: Gregor Hofmann

Früher handeln statt später bedauern: Bilanz nach fünfzehn Jahren Schutzverantwortung

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Häufig scheren sich Konfliktparteien in bewaffneten Konflikten kaum um die Leben von Zivilistinnen und Zivilisten. Auch in Friedenszeiten kommt es im Rahmen von „Aufstandsbekämpfung“ immer wieder zu schwersten Menschenrechtsverletzungen, wie der Massenexodus der Rohingya aus Myanmar zeigte.

Eigentlich, so die Hoffnung vor einigen Jahren, sollten Massenverbrechen wie der Völkermord in Ruanda 1994 oder die Gräueltaten der Bürgerkriege in den 1990ern und frühen 2000ern der Vergangenheit angehören. Hatten doch beim Reformgipfel der Vereinten Nationen 2005 Staats- und Regierungschefs einstimmig eine sogenannte Schutzverantwortung akzeptiert (engl. Responsibility to Protect oder R2P). Demnach habe jeder Staat die Verantwortung, seine Bevölkerung vor Massenverbrechen wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen zu schützen. Die internationale Gemeinschaft solle die Staaten dabei unterstützen. Scheitere ein Staat darin massiv, stehe die Staatengemeinschaft bereit, durch den UN-Sicherheitsrat zu reagieren.

Der Beschluss wurde seinerzeit als eine der bedeutendsten Entwicklungen der jüngeren Weltpolitik gefeiert. Manche sahen eine völkerrechtliche Revolution heraufziehen: Der Schutz des Individuums werde gegenüber einer staatszentrierten Souveränitätskonzeption gestärkt. 15 Jahre später ist es an der Zeit Bilanz zu ziehen: Ist die Schutzverantwortung wirkungsmächtig geworden?

Bilanz der Schutzverantwortung

In der breiten Öffentlichkeit wurde das Konzept der Schutzverantwortung erst ab 2011 diskutiert, im Kontext der Libyen-Intervention und der Gräueltaten in Syrien. Kurz darauf wurde ihr bereits das frühe Ende bescheinigt. Schließlich hatten die NATO und ihre Verbündeten in Libyen ihr UN- Mandat überdehnt. Anstatt militärische Gewalt nur zum Schutz der Zivilbevölkerung vor der libyschen Regierung anzuwenden, hatten sie im Bürgerkrieg Partei ergriffen und das Gaddafi-Regime gestürzt. Der Vorwurf der unrechtmäßigen Einmischung wurde laut. In Syrien stand die Staatengemeinschaft dann tatenlos daneben, während aus der gewaltsamen Niederschlagung regierungskritischer Demonstrationen ein brutaler Bürgerkrieg erwuchs, in dem das Regime nicht einmal vor dem Einsatz chemischer Waffen zurückschreckte.

Beide Konflikte betten sich ein in einen breiteren Trend: Die Zahl bewaffneter Konflikte weltweit steigt seit zehn Jahren fast kontinuierlich an. 128 Kriege und bewaffnete Konflikte zählt die Konfliktdatenbank der Universität Uppsala 2018. Eine verschwindend geringe Zahl von Kriegen ist heute noch „klassischer“ zwischenstaatlicher Natur. Mehr als drei Viertel sind bewaffnete Konflikte zwischen verschiedenen nichtstaatlichen Gewaltakteuren oder den jeweiligen nationalen Regierungen und bewaffneten Gruppen im Land. Hinzu kommen noch internationalisierte innerstaatliche Konflikte, in denen Konfliktparteien Unterstützung von anderen Staaten erhalten.

Viele der großen Gewaltkonflikte sind durch massive Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten geprägt. Es kommt zu Angriffen auf Gesundheitseinrichtungen, Massakern an ganzen Dörfern, sexualisierter Gewalt. Beleg hierfür ist auch die steigende Zahl von Menschen, die vor Krieg und Gewalt flüchten. Im Jahr 2018 wurden laut UN-Flüchtlingshilfswerk jeden Tag durchschnittlich 37.000 Menschen gewaltsam vertrieben.

Doch dies sind nicht die einzigen Massenverbrechen. Beispiel Myanmar: Der Internationale Gerichtshof hatte die dortige Regierung im Januar 2020 aufgefordert, die muslimische Minderheit der Rohingya vor einem möglichen Völkermord zu schützen. Polizei und Militär in Myanmar waren unter dem Mantel der Terrorismusbekämpfung ab August 2017 gegen die Rohingya vorgegangen. Es kam zu Tötungen, Vergewaltigungen und Brandschatzungen. Über 700.000 Menschen flohen in Richtung Bangladesch. Eine Untersuchungskommission des UN-Menschenrechtsrates wirft den Behörden eine genozidäre Absicht vor, d.h. eine geplante Zerstörung der Rohingya-Gemeinschaft in Myanmar. Der UN-Sicherheitsrat reagierte darauf jedoch nicht.

Die Gründe für dieses Scheitern der Staatengemeinschaft in der Reaktion auf Massenverbrechen sind vielfältig: Die Debatte darüber, wie die Schutzverantwortung umgesetzt werden soll, wird in den Vereinten Nationen nach wie vor sehr kontrovers geführt. Viele Staaten unterstützen zwar rhetorisch die Idee hinter der Schutzverantwortung, stehen aber internationaler Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten weiter kritisch gegenüber und wollen ihre Souveränität geschützt sehen. Die Intervention der NATO in Libyen 2011 dient ihnen als negatives Beispiel. Zudem ist der UN-Sicherheitsrat durch Interessenkonflikte der Großmächte immer wieder blockiert. Die zunehmende Fragmentierung der Konfliktlandschaft erschwert eine effektive internationale Konfliktbearbeitung. Gleichzeitig schwächt der weltweite Aufschwung populistisch-nationalistischer Strömungen den Multilateralismus im Allgemeinen. Die Bereitschaft zu kollektivem, gegebenenfalls gar militärischem, Handeln, um „entfernten Fremden“ zu helfen, sinkt zunehmend.

Dies zeigt sich auch daran wie der UN-Sicherheitsrat die Schutzverantwortung in seiner Arbeit aufgreift. Zwar bezog er sich zwischen 2005 und Ende 2019 über 80 Mal in Resolutionen auf das Konzept, mandatierte dabei aber überwiegend souveränitätsfreundliche, unterstützende Maßnahmen wie Friedenssicherung, Vermittlung oder Hilfe bei Stabilisierung und Staatsaufbau. Libyen bleibt bis dato der einzige Fall, in dem der Sicherheitsrat Mitgliedstaaten ermächtigt hat, ohne die Zustimmung des betroffenen Staates Gewalt anzuwenden, um Zivilisten zu schützen.

Die R2P erweist sich somit nicht als Instrument zum Schutz der Verfolgten, sondern eher als Richtlinie, dass der Sicherheitsrat irgendetwas tun müsse im Angesicht von Massenverbrechen. Dabei beschränkt er sich jedoch zu häufig auf eine reine Diskussion der Angelegenheit. Kritiker attestieren der Schutzverantwortung daher Wirkungslosigkeit.

Trotzdem ist die Bilanz nach 15 Jahren Schutzverantwortung nicht vollständig negativ. Die Schutzverantwortung ist nicht mit militärischen humanitären Interventionen gleichzusetzen. Das UN-Sekretariat, einige Staaten und Nichtregierungsorganisationen bemühen sich angesichts der Umstrittenheit des Themas, die Diskussion zu verschieben: weg von der Reaktion auf Massenverbrechen und dem Einsatz von Zwang, hin zur frühzeitigen Prävention von Massenverbrechen, in Zusammenarbeit mit den Regierungen und Zivilgesellschaften der betroffenen Länder. Damit rücken die Konfliktvorsorge – Prävention – und Konfliktnachsorge – Peacekeeping und Peacebuilding – in den Fokus der Debatte über die Verhinderung von Massenverbrechen.

Peacekeeping und Peacebuilding in der Prävention von Massenverbrechen

UN-Generalsekretär Ban Ki-Moon und das UN-Büro zur Prävention von Völkermord und zur Schutzverantwortung haben sich bereits in den ersten Jahren nach dem Beschluss von 2005 für ein Mainstreaming der Schutzverantwortung in der UN konzentriert, d.h. eine Berücksichtigung ihrer Ziele in existierenden Programmen, Maßnahmen und Instrumenten vorangetrieben. Die seit 2009 jährlich veröffentlichten Berichte des UN-Generalsekretärs zur Umsetzung der Schutzverantwortung konzentrieren sich überwiegend auf die frühzeitige Prävention von Massenverbrechen. António Guterres setze dies fort. Er drängte die Staaten dazu, die Umsetzung der Schutzverantwortung mit bestehenden institutionalisierten Mechanismen und Institutionen zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte und der Achtung des humanitären Völkerrechts voranzutreiben. Ab 2018 verband er die Schutzverantwortung mit seiner umfassenderen Agenda zur Konfliktprävention. In seinem jüngsten Bericht zur Schutzverantwortung 2019 legte er das Augenmerk auf Lehren aus der Prävention, auf Maßnahmen die ein (Wieder)auftreten von Massenverbrechen verhindern können.

Der Schutz von Zivilisten durch Friedensmissionen ist ein wichtiger Aspekt der Umsetzung der Schutzverantwortung durch die UN. Nahezu alle der seit 1999 neu beschlossenen UN-Friedensmissionen haben die Aufgabe, Zivilisten zu schützen. In Resolutionen zu Darfur, Elfenbeinküste, der Demokratischen Republik Kongo, Südsudan, Mali und der Zentralafrikanischen Republik finden sich direkte Bezüge auf die Schutzverantwortung. Zwar fehlt es UN-Friedensmissionen häufig an Ressourcen, entsprechender Ausbildung der Truppen und einer einheitlichen Auslegung des Mandats durch die truppenstellenden Staaten, was ihre Möglichkeit effektiv auf Massenverbrechen zu reagieren reduziert. Studien zeigen jedoch, dass die bloße Präsenz von Blauhelmen vor Ort Gewalt gegen Zivilisten reduzieren kann.

Darüber hinaus sind viele der von der UN und Experten vorgeschlagenen Maßnahmen zur Umsetzung der Schutzverantwortung und zur Prävention von Massenverbrechen im Grunde Maßnahmen des Peacebuildings, die sich in der Konfliktnachsorge bewährt haben: Staaten sollten effektive, legitime und integrative Regierungsführung fördern und ihre Sicherheitssektoren in einer Weise reformieren, die die grundlegenden Menschenrechte achtet. Zudem sollten sie Rechtsstaatlichkeit garantieren und partizipatorische und rechenschaftspflichtige politische Institutionen sowie den gleichberechtigten Zugang zur Justiz fördern. Auch Mechanismen für die faire und transparente Verwaltung von wirtschaftlichen Ressourcen sowie die Förderung von Dialog zur Konfliktlösung und Versöhnungsprozessen auf lokaler Ebene werden als Instrumente benannt. Peacebuilding ist zentral, um Massenverbrechen zu verhindern. Es sollte jedoch nicht erst nach Konflikten zum Einsatz kommen, sondern immer dort, wo sich Risikofaktoren zeigen.

Denn Forschung zu Risikofaktoren für Massenverbrechen unterstreicht: Schwerste Gräueltaten treten nicht plötzlich auf. Ein gesellschaftliches Klima, in dem solches Handeln denkbar und möglich wird, entwickelt sich langsam. Warnzeichen sind systematische Diskriminierung, Exklusion bestimmter Gruppen, ungleicher Zugang zu Ressourcen und wirtschaftliche Benachteiligungen von Teilen einer Gesellschaft. Spaltet sich die Gesellschaft kann dies auch in Friedenszeiten zu Gewalt führen, wenn Agitatoren die Bevölkerung aufhetzen. Es gilt daher gesellschaftliche Ursachen für Spannungen zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen anzugehen, um eine Gesellschaft resilienter gegenüber solchen Risiken zu machen. Dazu gehört auch die Aufarbeitung vergangener Gewaltexzesse. Gesellschaften, in denen es zu Völkermorden oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit kam, haben ein größeres Risiko, dass sich solche Verbrechen wiederholen.

Handeln statt bedauern!

Konzeptionell ist die Schutzverantwortung also breit ausgearbeitet. Es existieren inzwischen auch diverse zwischenstaatliche Formate, in denen sich Staatenvertreter und Nichtregierungsorganisationen über Maßnahmen zur Prävention von Massenverbrechen austauschen und Ausbildungsprogramme auflegen. Über 60 Staaten haben inzwischen sogenannte R2P Focal Points ernannt, die die Tätigkeiten ihrer Regierung mit Bezug zur Schutzverantwortung koordinieren sollen.

Nun gilt es dies auch in konkretes Handeln zu übersetzen. UN-Generalsekretär António Guterres kritisierte 2019 zu Recht eine „wachsende Kluft zwischen dem Bekenntnis des Weltgipfels von 2005 zur Schutzverantwortung und der täglichen Erfahrung von gefährdeten Bevölkerungsgruppen“ weltweit.

Dies erfordert eine veränderte Prioritätensetzung in der Außenpolitik und der Entwicklungszusammenarbeit. Werden entsprechende Risiken erkannt, muss viel früher diplomatisch Einfluss auf die Regierungen betroffener Staaten genommen werden, auch wenn darunter andere Interessen leiden könnten. Eine bessere personelle und finanzielle Ausstattung von UN-Friedensmissionen könnte Menschen in unmittelbarer Gefahr schützen und helfen, ein Wiederausbrechen von Gewalt nach Konflikten zu verhindern.

Die Beschäftigung mit Massenverbrechen darf nicht erst einsetzen, wenn Politikerinnen und Politiker ihr tiefes Bedauern zum Ausdruck bringen, sondern ist notwendig bevor es zu Gewalt kommt.

 

Dieser Beitrag wurde in der Zeitschrift Neue Gesellschaft | Frankfurt Hefte (Ausgabe 5/2020) veröffentlicht. Wir danken für die Erlaubnis zur Zweitveröffentlichung.

Autor: Gregor Hofmann

 

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Gemeinsame NGO-Erklärung: Humanitäre und sicherheitspolitische Auswirkungen der COVID-19-Krise im Nordirak

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