(c) NASA, http://commons.wikimedia.org/wiki/File%3AAfrica_satellite.jpg

Menschenrechtspolitische Vorschläge zum neuen Afrikakonzept

von Christoph Schlimpert

Der afrikanische Kontinent wurde in den außenpolitischen Überlegungen Deutschlands lange vernachlässigt. Es ist begrüßenswert, dass aktuell eine neue Afrikapolitik diskutiert wird. In diesem Licht sollte auch die Überarbeitung des aus dem Jahr 2011 stammenden Afrikakonzeptes der Bundesregierung verstanden werden. Friedensförderung und Menschenrechtsschutz sollten ein zentraler Aspekt des neuen Konzeptes werden.

In vielen Staaten Afrikas sind bemerkenswerte Fortschritte in guter Regierungsführung, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit festzustellen. Zudem wird Afrika für Deutschland auch in wirtschaftlicher Hinsicht zunehmend interes-santer. Dennoch zeigen die jüngsten Krisen in Mali und der Zentralafrikanischen Republik sowie fortdauernde Konflikte in der DR Kongo, Sudan und dem Südsudan, dass der Schutz von Zivilisten vor schwersten Menschenrechtsverletzungen von größter Bedeutung bleibt. Aus diesem Grund muss Friedens- und Menschenrechtspolitik ein Schwerpunkt der künftigen deutschen Afrikapolitik werden. Viele Staaten bedürfen weitaus größerer Unterstützung bei der Verhinderung von Völker­mord, ethnischen Säuberungen, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Solche Hilfen hatte die internationale Gemeinschaft im Jahr 2005 in ihrer Verabschiedung der sogenannten Schutzverantwortung (engl. respons­ibility to protect) zugesagt. Bisher ist in diesem Politikfeld zu wenig geschehen.

 

Grundsätze eines neuen Afrikakonzeptes

 

Die bereits im Afrikakonzept von 2011 vorhandenen Bekenntnisse zu Frieden, Sicherheit und Menschenrechten sollten um ein explizites Bekenntnis zur Verwirklichung der Schutz-verantwortung ergänzt werden. Der zwanzigste Jahrestag des Genozids in Ruanda verdeutlicht: Angesichts zahlreicher bewaffneter Konflikte und den hiermit verbundenen Bedrohungslagen für Zivilisten kommt der Umsetzung der Schutz­verantwortung eine zentrale Rolle zu.

Der Kampf gegen die Straflosigkeit von Gräueltaten erfordert zudem die Stärkung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH). Nach anfänglich großer Unterstützung des IStGHs ist derzeit zunehmende Kritik von Seiten afrikan­ischer Staaten zu beobachten. Um die bisher ge­machten Fortschritte nicht zu gefährden, sollte Deutschland im Dialog für eine Stärkung des Vertrauens in diese junge, politisch unabhängige Institution werben.

Die Einhaltung und Förderung der Menschen-rechte sollte ausnahmslos in allen Bereichen der deutschen Afrikapolitik verankert sein. Dies gilt insbesondere auch für die deutsch-afrikanischen Wirtschaftsbeziehungen. Im Hinblick auf die Themen Wirtschaft und Rohstoffe sollten deutsche Interessen an einer Intensivierung der Handels­beziehungen nicht auf Kosten menschen­rechtlicher Standards gehen. Gerade das konflikt­ver­schärfende Potential von Rohstoff­exporten sollte im Zusammenhang von Entwicklungs- und Friedenspolitik gesehen werden. In inter­nationalen Verhandlungen mit afrikanischen Partnerländern und gegenüber heimischen Unter­nehmen müssen Menschenrechte besondere Be­rücksichtigung finden.

 

Menschenrechtspolitische Instrumente nutzen

 

Die Rolle Deutschlands bei der Entwicklung der zivilen Konfliktprävention sowie der Förderung der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur ist lobenswert. Die im Afrikakonzept von 2011 aufgeführten Instrumente sollten deswegen weiter intensiv genutzt und nach Möglichkeit ausgebaut werden. Im Bereich der Prävention von Massenverbrechen sollten jedoch zusätzliche Instrumente Anwendung finden.

Deutschland sollte seine Fähigkeiten zu einer aktiveren Unterstützung von UN-Friedens-missionen ausbauen und auch einsetzten. Neben der gegenwärtigen Praxis einer Beteiligung durch Militärbeobachter und Stabsoffizieren sollte Deutschland mehr logistische Kapazitäten, ziviles Fachpersonal und Polizeikräfte für Friedens-missionen zur Verfügung stellen. Deutschland sollte bei massiver Gefährdung einer Zivil­bevölkerung im Zusammenspiel mit EU, UN und regionaler Organisationen auch zum Einsatz militärischer Kräfte auf Grundlage der Schutzver-antwortung bereit sein. Die Bereitstellung von Luftaufklärungs- und Lufttransportkapazitäten ist hierbei eine mögliche Option. In besonders gravierenden Situationen sollte auch eine kurzfristige Entsendung von Einheiten der der EU-Battle Groups oder NATO-Response-Force erwogen werden, wenn vor Ort präsente Friedensmissionen mit der Lage überfordert sind. Die Entsendung solcher kurzzeitigen Über-brückungskräfte (engl. bridging forces) hat sich in der Vergangenheit bewährt.

Zusätzlich zu den im bisherigen Afrikakonzept genannten militärpolitischen Aspekten der Sicherheitssektorreform (SSR) müssen auch zivile Komponenten stärker in den Blick ge-nommen werden. Die Instrumente der SSR zur Stärkung einer unabhängigen Justiz und einer die Bürgerrechte achtenden Polizei sind ein wichtiger Bestandteil der Verhinderung von Gräueltaten. Ausbildungsmissionen zur Stärkung und Unter­weisung nationaler Sicherheitsapparate in humanitärem Völkerrecht und Menschenrechten sind von besonderer Bedeutung. Insbesondere im Rahmen der deutschen Ertüchtigungsinitiative muss darauf geachtet werden, dass die verbesserte Ausbildung und Ausrüstung von Sicherheitskräften immer mit einer Stärkung des Menschenrechtsschutzes einhergeht.

Die „goldene Regel“ des Arms Trade Treaties zur Berücksichtigung der Menschenrechtslage bei der Genehmigung von Rüstungsexporten sollte als wichtigstes Kriterium für deutsche Rüstungs-exporte nach Afrika angesehen werden. Bei der sogenannten „Ertüchtigung“ von Sicherheitskräf­ten muss darauf geachtet werden, dass in diesem Zusammenhang gelieferte Ausrüstungsgegen-stände nachweisbar nicht missbraucht werden.

Zur Prävention von Gräueltaten sollten sich die durchführenden Ressorts bei der wirtschaft-lichen Kooperation mit afrikanischen Staaten stärker an den Zielen und Leitlinien der konfliktsensiblen Entwicklungszusammenar-beit orientieren. Dabei muss auf eine Stärkung lokaler Strukturen geachtet werden, um gesellschaftlichen Spannungen den Nährboden zu ent­ziehen. Das Bundesministerium für wirtschaft­liche Zusammenarbeit und Entwicklung sollte bei der Koordinierung von Entwicklungshilfe­programmen stärker mit den relevanten Länder­referaten und der UN-Abteilung im Auswärtigen Amt zusammenarbeiten. Auch die Außen­wirtschaftsförderung durch das Bundesminister­ium für Wirtschaft und Energie sowie das Auswärtige Amt sollten solche Projekten prioritär fördern, die in Zielstaaten zu einer Verbesserung der wirtschaftlichen Lage der lokalen Bevölker­ung und der allgemeinen Menschenrechtslage beitragen.

 

Menschenrechtspolitische Vorschläge zum Afrikakonzept der Bundesregierung – Genocide Alert Policy Brief

 

Christoph Schlimpert ist stellvertretender Vorsitzender von Genocide Alert.

Kontakt: info@genocide-alert.de

Genocide Alert e.V., März 2014

 

V.i.S.d.P.: Dr. Robert Schütte

Genocide Alert Policy Brief 2/2014: Zentralafrikanische Republik – Ein Brandherd erfordert Handeln

In der Zentralafrikanischen Republik sind fast eine Million Menschen auf der Flucht, Tausende fanden den Tod. Es ist zu erwarten, dass weiterhin schwere Gräueltaten begangen werden. Um dies zu verhindern, hat die EU einen Überbrückungs-Militäreinsatz beschlossen. Deutschland kann und sollte einen Beitrag hierzu leisten und daher einen solchen Einsatz logistisch unterstützen. Die Bundeswehr sollte verfügbare Transportkapazitäten freistellen, sich finanziell am Ausbau der humanitären Hilfe beteiligen sowie die schlecht ausgerüsteten MISCA-Friedenstruppe der Afrikanischen Union logistisch und finanziell unterstützen.

Staatlicher Kollaps

Seit der ehemalige Präsident François Bozizé im März 2013 durch die mehrheitlich muslimischen Séléka-Rebellen („Allianz“ in Sango) gestürzt wurde, befindet sich die Zentralafrikanische Republik (ZAR) in einer Gewaltspirale. Angesichts des Zusammenbruchs staatlicher Institutionen und zahlreicher Menschenrechtsverbrechen verschiedenster Milizen steht das knapp 4,6 Millionen Einwohner zählende Land vor einer humanitären Katastrophe.

Nachdem der selbsternannte Präsident Djotoda Anfang 2014 zurücktrat, wählte der Nationale Übergangsrat Catherine Samba Panza zur neuen Präsidentin des Landes. Sie gilt in Bangui bislang als kompetente und unbestechliche Politikerin, die sich durch ihr Eintreten für Bürger- und Frauenrechte einen guten Ruf erworben hat. Für die neue Übergangsregierung ist es wegen des weitgehenden Zusammenbruchs staatlicher Institutionen unmöglich, den Kämpfen Einhalt zu gebieten, Zivilisten effektiv zu schützen und gleichzeitig eine politische Lösung für den Konflikt zu finden. Externe Unterstützung durch die Afrikanische Union, die Vereinten Nationen und die Europäische Union sind daher unabdingbar.

Große Teile der Bevölkerung haben durch Zerstörung und Vertreibung ihre Existenzgrundlage verloren. Laut dem Büro der UN für Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA) befinden sich derzeit über 900.000 Zentralafrikaner auf der Flucht. Etwa 500.000 von ihnen befinden sich in der Hauptstadt Bangui, 100.000 auf dem von französischen Truppen gesicherten Flughafen. Die Verteilung dringend benötigter Nahrungsmittel sowie medizinischer Hilfe gestaltet sich trotz der von der UN mandatierten 1.600 französischen Soldaten und der auf 6.000 Soldaten ausgerichteten (aber noch nicht vollständig stationierten) MISCA-Friedenstruppe der Afrikanischen Union (AU) als schwierig. Viele Teile des Landes sind unerreichbar. Gezielte Angriffe auf die internationalen Truppen sowie Gräueltaten gegenüber der Zivilbevölkerung haben dramatisch zugenommen. UNICEF schätzt die Zahl der von diversen Milizen rekrutierten Kindersoldaten auf ca. 6.000.

Reaktion Deutschlands und der EU

Deutschland hat sich bislang zum einen  finanziell am Militäreinsatz der AU beteiligt sowie logistische Hilfe in Form von Transportflügen bereitgestellt. Am 20. Januar 2014 haben mehrere EU-Staaten insgesamt 469 Millionen US-Dollar an humanitärer Hilfe zugesagt. 200 Millionen sollen sofort fließen. Zudem beschlossen die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten, binnen weniger Wochen eine rund 500 Soldaten umfassende europäische Truppe zur Unterstützung der bereits vor Ort im Einsatz befindlichen französischen und afrikanischen Soldaten zu entsenden. Die EU-Truppe soll auf einen Einsatz in der Hauptstadt Bangui sowie die Sicherung des Flughafens begrenzt sein und dient der Überbrückung, bis entweder die afrikanische Mission MISCA ihre geplante Truppenstärke erreicht hat oder eine UN-Mission entsandt wird. Deutschland beschränkt sich hierbei auf die logistische Unterstützung des EU-Einsatzes und plant, die französische Armee bei ihrem Einsatz in Mali zu entlasten.

Erforderliche Maßnahmen und mögliche Beiträge Deutschlands

Der unmittelbare Schutz der Zivilbevölkerung vor weiteren Gräueltaten muss gesichert und die öffentliche Ordnung insbesondere in der Hauptstadt Bangui wiederhergestellt werden.

  • Für die Arbeit vieler Hilfsorganisationen und für die Verteilung von Hilfsgütern ist Schutz, etwa in Form sicherer Korridore, grundlegend.
  • Weitere logistische und finanzielle Unter-stützung der schlecht ausgerüsteten MISCA ist hierfür essenziell. Das Engagement der EU und Deutschlands ist in diesem Zusammenhang zu begrüßen. Es muss zudem eine Regelung für eine EU-weite Lastenverteilung der französischen und europäischen Einsatzkosten gefunden werden.
  • Die rund 500 EU-Soldaten könnten neben dem Schutz von Flüchtlingen und Zivilisten auch durch Aufklärung, medizinische Unterstützung und Transporthubschrauber einen großen Beitrag zur Stabilisierung der Hauptstadt und zur Arbeit von Hilfsorganisationen leisten. Wichtig ist nun, dass die inzwischen vom UN-Sicherheitsrat mandatierte Mission schnell vor Ort stationiert wird.
  • Zur Befriedung ist die Finanzierung und Durchführung eines umfassenden Entwaffnungs-, Demobilisierungs- und Reintegrationsprogramm für Ex-Rebellen der verfeindeten Gruppen erforderlich.
  • Die Bundeswehr sollte umgehend verfügbare Transportkapazitäten bereitstellen.
  • Finanziell sollte Deutschland sich am Ausbau der humanitären Hilfe gemäß den Anforderungen des OCHA beteiligen. Der Strategic Response Plan des OCHA für die Zentral-afrikanische Republik ist mit 59,8 von angestrebten 552 Millionen US-Dollar erst zu 11 % finanziert Das Technische Hilfswerk und das Deutsche Rote Kreuz könnten im Flüchtlingslager am Flughafen Bangui einen großen Beitrag leisten. Die Versorgung der über 100.000 Flüchtlinge ist bislang nicht gewährleistet.
  •  Bei Friedensverhandlungen ist eine Betei-ligung der Minderheiten aus den Rand-gebieten dringend notwendig, um nachhaltige Lösungen finden zu können. Zur Verhinderung weiterer Gräueltaten zwischen Christen und Muslimen, die als Produkt und nicht als Grund der Rebellion anzusehen sind, sollten parallel dazu Stabilisationsmaßnahmen, wie interreligiöse Dialoge und dringend benötigte Wiederaufbauhilfe eingeleitet werden. Hier können sich Vermittler der UN, AU und EU zwischen den Konfliktparteien einschalten.
  • Die Zentralafrikanische Republik ist Mitglied des Internationalen Strafgerichtshofs. Verantwortliche für Menschenrechtsverbrechen die Rekrutierung von Kindersoldaten sollten angeklagt werden. Die UN sollte hierfür umgehend eigene Untersuchungen einleiten.
  • Das beschlossene Waffenembargo muss aufrechterhalten werden.
  • Mögliche gezielte Sanktionen gegen jene, die politische Verhandlungen blockieren, sollten – wie in der UN-Resolution vorbehalten – weiterhin in Betracht gezogen werden.

 

Download: Policy Brief Zentralafrikanische Republik – Ein Brandherd erfordert Handeln

 

Jens Stappenbeck ist wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Genocide Alert.

Emilia von Mettenheim ist wissenschaftliche Mitarbeiterin bei Genocide Alert.

 

Vorschläge zur Stärkung des Internationalen Strafgerichtshofs in Den Haag

Emilia von Mettenheim und Torie Cochrane-Buchmüller

Die Rolle des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) ist nicht nur zur weltweiten Strafverfolgung schwerster Menschenrechtsverletzungen, sondern auch zu ihrer Vorbeugung von entscheidender Bedeutung. Eine Stärkung der überstaatlichen Justiz ist ein wichtiges Mittel, um auf internationaler Ebene faire Verfahren zu gewährleisten. Der angedrohte Austritt Kenias beeinträchtigt derzeit allerdings die Glaubwürdigkeit des internationalen Gerichtsorgans in Den Haag. Eine Unterstützung des Strafgerichts durch die Bundesrepublik Deutschland in politischer sowie finanzieller Hinsicht ist daher wichtiger denn je. Insbesondere das Zeugenschutzprogramm des IStGH benötigt Förderung. 


Probleme laufender Verfahren vor dem IStGH

Obwohl das Gericht in Den Haag im März 2012 sein erstes Urteil verhängt hat und damit einen bedeutenden Milizenführer aus dem Ostkongo, Thomas Lubanga, hinter Gitter brachte, steht der IStGH noch immer vor Problemen: Die Gescheh-nisse rund um die laufenden Prozesse gegen die amtierenden Staatsoberhäupter von Kenia stellen derzeit die Glaubwürdigkeit des IStGH in Frage. Der erste Gerichtstermin wurde auf den 5. Februar 2014 angesetzt. Der amtierende Staatspräsident Kenyatta wird wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit angeklagt, die er während der Präsidentschaftswahlen 2007 begangen haben soll. Er weigert sich, in Den Haag vorstellig zu werden und plant den Rücktritt Kenias vom Römischen Statut. Derweil hat sich der UN-Sicherheitsrat gegen eine Aussetzung des Verfahrens ausgesprochen. Die Fronten verhärten sich zunehmend. Für den Schutz der Autorität des IStGHs ist es wichtig, dass Deutschland seine unterstützende Rolle gegenüber dem IStGH bestärkt und innerhalb wie außerhalb der EU Partner zur Festigung dieses Gerichtsorgans zu finden.

Die acht derzeit laufenden Verfahren in Den Haag richten sich gegen amtierende und ehemalige Regierungsmitglieder der Länder Sudan, Libyen, der Elfenbeinküste und Kenia. Weitere acht Verfahren gegen Rebellenführer und ihre Anhänger aus dem Kongo, Uganda und Sudan sind anhängig. Einige dieser Verfahren befinden sich im Schwebezustand, da die Beklagten flüchtig sind. In allen Prozessen geht es um die Verfolgung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit.

Während es dem Gerichtshof nach wie vor an Handlungsfähigkeit mangelt, stellt der Fall Kenia nun seine allgemeine Zuständigkeit in Frage. Die Handlungsspielräume des IStGH müssen daher stärker durch die Mitgliedsstaaten deutlich ausgebaut werden.

Deutschland und der IStGH

Die Bundesrepublik gehört zu den größten finanziellen und politischen Unterstützern des Gerichtshofes. Solange sich jedoch Staaten wie die USA und die Volksrepublik China weiterhin der Mitgliedschaft verweigern, bleibt die Handlungsreichweite des IStGH eingeschränkt. Eine bloß symbolische Funktion des Gerichtshofes – und das steht nach wie vor zu befürchten – hätte schwerwiegende Folgen für die Zukunft der internationalen Strafgerichtsbarkeit und wäre ein Misserfolg der von der Bundesrepublik unternommenen Bemühungen um eine stärkere Verrechtlichung der internationalen Beziehungen.

Auch die Rechtsprechung nationaler Gerichte hat große Bedeutung für die allgemeine Anerkennung des Gerichtshofes in Den Haag. In Deutschland liegt das öffentliche Augenmerk auf den am Oberlandesgericht Stuttgart anhängigen Fällen gegen die zwei Milizenführer Ignace Murwanashyaka und seinen Stellvertreter Straton Musoni aus dem Ostkongo. Ihnen wird die maßgebliche Beteiligung an Kriegsverbrechen im Kongo vorgeworfen. Sie sollen von Baden-Württemberg aus bewaffnete Milizen zu Mord und Vergewaltigungen angeleitet haben. Dieser Prozess wendet zum ersten Mal das Völkerstrafrecht (VstGB) an, welches das Römische Statut in deutsches Recht überführt. Damit können die Beklagten auch dann für Taten, die sie im Ausland begangen haben, in Deutschland vor Gericht gebracht werden, wenn diese nicht gegen Deutsche verübt wurden.

Vorschläge zur Stärkung des IStGH

Trotz des Erfolges des IStGH sieht sich die internationale Strafgerichtsbarkeit mit großen Herausforderungen konfrontiert. Wichtig ist deshalb, dass die Unterstützung der Bundesregierung auch in der kommenden Legislaturperiode nicht nachlässt. Hierzu sind jedoch gezielte Maßnahmen erforderlich, die den Handlungsspielraum des Gerichts erweitern könnten.

Die finanzielle Unterstützung von derzeit 13,6 Millionen € durch den deutschen Staat sollte als gutes Beispiel bewahrt und perspektivisch weiter aufgestockt werden. Gerade zur Weiterverfolgung der derzeit anhängigen Fälle ist dieses Geld unverzichtbar und sollte als Bestandteil deutscher Konfliktprävention verstanden werden.

Neben finanzieller Unterstützung sollte diplomatisch auf diejenigen Mitgliedsstaaten eingewirkt werden, die sich ihrer Verantwortung entziehen wollen. Es ist die Aufgabe der Bundesregierung und anderer Unterstützer des IStGHs, zwischen den Gegnern Den Haags, dem Gerichtshof sowie den Anklägern zu vermitteln. Viel können hier auch die vor Ort stationierten politischen Stiftungen beitragen. Diese politische Aufgabe kann der Gerichtshof selbst nicht leisten. Der IStGH darf seine neutrale Funktion nicht verlieren.

Die kontinuierliche Überwachung der nationalen Prozesse nach dem VStGB wie in Stuttgart stellt in diesem Kontext ein vielbeachtetes Zeichen nach außen dar: Deutschland hat das Völkerstrafrecht in nationales Recht überführt und dient damit anderen Staaten als Vorbild. Deutschland sollte aktiver darauf hinwirken, dass andere Staaten diesem Beispiel folgen.

Um den Handlungsspielraum des IStGH zu erweitern und seine Glaubwürdigkeit auf internationaler Ebene zu stärken, ist zudem ein Ausbau des bestehenden Zeugenschutzprogrammes notwendig. Derzeit beteiligt sich Deutschland mit 900.000€ am Opferschutzfonds des IStGH. Hiermit werden die Opfer von Gräueltaten entschädigt. Es liegt auf der Hand, dass sich kaum Zeugen zu einem Fall finden lassen, wenn sich eine Anklageschrift gegen ein noch amtierendes Staatsoberhaupt richtet. Potenzielle Zeugen sehen sich und ihre Angehörigen in solchen Fällen zu Recht in Gefahr und verzichten auf eine Aussage, während die Anklageschrift in Den Haag mangels ergiebiger Prozessführungsgründe zurückgewiesen wird. Hiergegen hilft nur ein effektives Zeugenschutzprogramm.

 

Emilia von Mettenheim ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Bereich Völkerrecht bei Genocide Alert.

Torie Cochrane-Buchmüller ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Bereich Völkerrecht bei Genocide Alert.

Vorschläge zur Stärkung des IStGH – Genocide Alert Policy Brief 1-2014

Genocide Alert Policy Brief 12/2013: Sanktionen als Instrument der Schutzverantwortung

Sanktionen können einen wichtigen Beitrag zur Prävention von und Reaktion auf schwerste Menschenrechtsverbrechen leisten und sind ein starkes Werkzeug zur nichtmilitärischen Umsetzung der Schutzverantwortung. Sanktionen müssen dafür bereits bei den ersten Warnzeichen von Gräueltaten gemeinschaftlich auf internationaler Ebene und als Teil einer diplomatischen Gesamtstrategie beschlossen werden. Das vorliegende Policy Brief analysiert Chancen und Hindernisse von Sanktionen als Instrument der Responsibility to Protect.

 

Oft wird die Responsibility to Protect (RtoP) verkürzt mit einem militärischen Eingreifen gleichgesetzt. Sie beinhaltet jedoch vor allem nichtmilitärische Instrumente der Prävention und Reaktion, z.B. den Einsatz von Sanktionsmitteln.[i] Sanktionen können in allen drei Säulen der RtoP Wirkung zeigen. Ihre Androhung kann erstens mögliche Täter von Gräueltaten abschrecken. Sanktionen können zweitens die politische und finanzielle Handlungsfreiheit von Tätern einschränken und betroffene Regierungen beim Schutz der Zivilbevölkerung unterstützen. Im Fall schwerster Menschenrechtsverbrechen können Sanktionen drittens gemeinsam mit anderen Instrumenten zur Einstellung von Gräueltaten beitragen.

Wandel der Sanktionspraxis hin zu „Smart Sanctions“

Bis in die 1990er Jahre trafen umfassende, meist wirtschaftliche, Sanktionen oftmals eine ohnehin leidende Zivilbevölkerung mehr als das entsprechende Regime. Diese Praxis hat sich hin zu zielgerichteten Sanktionen (“Smart Sanctions”) gewandelt. Hierbei werden speziell gegen die Regierungen oder ihre Helfer Maßnahmen ergriffen, um deren Handlungsmöglichkeiten einzuschränken. So können zum Beispiel die Auslandskonten und Kredite bestimmter Individuen oder Regime eingefroren, Reisebeschränkungen erlassen oder Embargos gegen den Handel mit Waffen oder gewinnbringenden Rohstoffen verhängt werden. So konnte die Regierung Gaddafi 2011 durch ein wirksames Waffenembargo sowie die Einfrierung von Auslandskonten keine weiteren schweren Waffen oder Söldner einkaufen, die er gegen die Zivilbevölkerung hätte nutzen können. Des Weiteren kann auch der diplomatische Verkehr eingeschränkt oder der Zugang zu ausländischen Märkten im Rahmen von Sanktionen verweigert werden. Während verantwortliche Personenkreise oder Gewaltakteure von den Sanktionen betroffen sind, können Lebensmittel und humanitäre Lieferungen weiterhin zur Zivilbevölkerung gelangen. Besonders in den USA werden Smart Sanctions auch zur Einwirkung auf Firmen verwendet, die Technologien zur Verfolgung und Unterdrückung der Bevölkerung entwickeln und an menschenrechtsbrüchige Regime vertreiben (“Ghravity Sanctions”).

Erfolgsbedingungen für Sanktionen

Sanktionen sind zwar ein Zwangsmittel, jedoch auf einer niedrigeren Eskalationsstufe als militärische Interventionen zu verorten. Sie können genutzt werden, um Einfluss auf Regime und Individuen zu nehmen, die schwerste Gräueltaten verüben oder androhen. Sie dürfen daher nicht als Bestrafung für vergangene Taten eingesetzt werden, sondern sollen vielmehr künftiges Verhalten positiv beeinflussen. Eine glaubwürdige Androhung und tatsächliche Anwendung von Sanktionen kann zudem eine abschreckende Wirkung auf potenzielle Täter haben.

Sanktionen müssen immer Teil einer breiteren Gesamtstrategie sein. In den Kriegen auf dem Westbalkan konnten viele Gräueltaten nicht durch Sanktionen verhindert werden, weil Waffenembargos erst sehr spät erfolgten, nicht alle Parteien gleichermaßen trafen und nicht von weiteren Maßnahmen flankiert wurden.

Sanktionen müssen von glaubhaften diplomatischen Bemühungen begleitet sein, um Verhandlungen zu ermöglichen. So bietet man betroffenen Gruppen einen Ausweg aus ihrer Situation und kann eine Verhärtung der Fronten vermeiden.

Erfolgreiche Sanktionen im Rahmen der RtoP benötigen möglichst breite Zustimmung. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen kann Sanktionen laut Kapitel VII der Charta verhängen, wenn Bevölkerungen von Gräueltaten bedroht werden. Hier legen Sanktionsausschüsse den zu sanktionierenden Personenkreis fest. Fehlende Expertise und Überforderung führen aber oft dazu, dass die für Gräueltaten Verantwortlichen kaum getroffen werden. Dass dies nicht so sein muss, zeigte der kanadische Ausschussvorsitzende Robert Fowler ab 1999 in Angola: Durch umfassende Nachforschungen unter Mitgliedsstaaten und vor Ort konnten Sanktionsverletzungen verhindert und Empfehlungen zur Verbesserung der Durchsetzung erarbeitet werden. Die Smart Sanctions in Bezug auf die Darfurkrise verdeutlichen aber auch, wie wichtig ein entsprechender politischer Wille ist: Von über dreißig als Täter identifizierten Personen der Elite konnte man sich letztlich nur bei vier Personen auf Sanktionen einigen, was nur unzureichend zu einer Verbesserung der Situation geführt hat.

Auch die EU und die Arabische Liga können Waffenembargos, Handels- und Finanzsanktionen sowie Reisebeschränkungen erlassen, wie in Syrien bereits geschehen. Das Waffenembargo der EU, dessen Aufhebung und die Reaktion der Russischen Föderation unterstreichen die Wichtigkeit international konzertierter Sanktionen.

Empfehlungen

 

Deutschland hat als Exportweltmeister international eine enorme ökonomische Bedeutung, ebenso wie das handelspolitische Schwergewicht EU. Daraus ergibt sich Verantwortung und Verhandlungsmacht. Durch die Verhängung gezielter Sanktionen im Fall schwerster Menschenrechtsverletzungen sollte daher gezielter Einfluss auf das Verhalten von Missetätern genommen und entsprechend zur Prävention von Gräueltaten beigetragen werden. Außenhandelsinteressen dürfen kein Hindernis zu Verhinderung von Völkermorden sein. Die Bundesregierung sollte daher auf internationaler Ebene

  • bei EU und UN stärker für den Einsatz gemeinsamer Sanktionen als Instrument der Schutzverantwortung eintreten.
  • diplomatisch auf Staaten einwirken, die sich gegen die gemeinsame Verabschiedung von Sanktionen stellen, wenn Gräueltaten drohen oder bereits stattfinden.
  • durch Ressourcen und Know-How die UN Sanktionsausschüsse unterstützen und gegebenenfalls anderen Staaten bei der Umsetzung beistehen.

Auf nationaler Ebene sollte die Bundesregierung die bereits vorliegenden Instrumente zur Umsetzung der RtoP effektiver nutzen und

  • in Gefahrsituationen frühzeitig die Verhängung effektiver Sanktionen vorantreiben und beschließen.
  • bei mangelnder internationaler Einigkeit bezüglich Staaten, mit denen Deutschland z.B. durch Handel eng verbunden ist, gemeinsam mit der EU zu Maßnahmen wie temporären Handelssperren greifen, begleitet von diplomatischen Angeboten.
  • durch eine strikte und menschenrechtsbasierte Rüstungsexportpolitik[i] Sanktionen einen glaubhaften Rahmen geben und von selektiver Sanktionsverhängung nach politischer Opportunität absehen.

 

 

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[1] Die International Coalition for the Responsibility to Protect und das Global Centre for the Responsibility to Protect haben kürzlich Beiträge zum Thema veröffentlicht.

[1] Vergleiche hierzu „Der Internationale Waffenhandelsvertrag als Präventionsinstrument der Schutzverantwortung

Lena Kiesewetter ist wissenschaftliche Mitarbeiterin bei Genocide Alert.

Genocide Alert Policy Brief 11/2013: Sanktionen als Instrument der Schutzverantwortung als PDF Download

Genocide Alert Policy Brief 11/2013: Eine Agenda zur Umsetzung der Schutzverantwortung bis 2017

In der letzten Legislaturperiode hat die Umsetzung der Responsibility to Protect durch Deutschland  erste Konturen angenommen. Der Fokus lag hierbei vor allem auf der Prävention von Gräueltaten im  Rahmen der zivilen Krisenprävention. Dieses Engagement ist zu begrüßen und muss in der kommenden  Legislaturperiode weiter ausgebaut werden. Der neue Bundestag sollte die Bundesregierung aktiv und  impulsgebend durch eigene Initiativen und die Bereitstellung entsprechender Haushaltsmittel  unterstützen. Das vorliegende Genocide Alert Policy Brief beschreibt die notwendigen Schritte zu einer  Stärkung der Schutzverantwortung durch Deutschland.

Deutschland und die Schutzverantwortung   

Deutschland ist ein starker Förderer des Prinzips  Schutzverantwortung (engl. Responsibility to  Protect, RtoP) und Mitglied der sogenannten  „friends of RtoP“ Staatengruppe bei den Vereinten  Nationen. Dennoch wird das Konzept in der  deutschen Debatte oft fälschlicherweise auf ein  militärisches Eingreifen zum Schutz bedrohter  Bevölkerungen verkürzt. Die nicht-militärischen  Instrumente sind jedoch viel bedeutender für die  Verhinderung massiver Gräueltaten. Exemplarisch  zu nennen sind hier präventive Maßnahmen der  Krisenprävention und Entwicklungszusammenarbeit, die Ausbildung von Sicherheitskräften und  zivilen Fachkräften sowie diplomatische  Einflussnahme, Vermittlung in Konflikten oder die  Verhängung von Sanktionen durch EU oder UN.

Die RtoP auf nationaler Ebene umsetzen   

Die Voraussetzung für eine erfolgreiche Umsetzung  der Schutzverantwortung besteht in einer unzweideutigen, öffentlichen politischen Unterstützung der Norm. Deswegen sollte die deutsche  Politik die Verhinderung schwerster Menschenrechtsverbrechen als wichtigen Bestandteil der Außenpolitik anerkennen. Die Umsetzung der  Schutzverantwortung sollte sich daher im  Koalitionsvertrag der nächsten Bundesregierung befinden. Zudem sollte sie in außen-, sicherheits-,  und entwicklungspolitischen Strategiedokumenten verankert werden. Hierzu zählen insbesondere der  Aktionsplan zivile Krisenprävention der Bundesregierung, das verteidigungspolitische Weißbuch  sowie die verteidigungspolitischen Richtlinien.

Darüber hinaus sollten konkrete organisatorische  und politische Schritte unternommen werden, damit die RtoP nicht nur als völkerrechtliche Norm im  Entstehen betrachtet wird, sondern konkrete  Konsequenzen für die Außenpolitik mit sich bringt.  So ist die Durchführung eines Bestandsberichts  über die zur Verfügung stehenden Kapazitäten der  Bundesregierung zur Verhinderung von schwersten  Gräueltaten notwendig: Dieser Überblick sollte eine  Analyse bestehender Kapazitäten im Bereich des  Auswärtigen Amtes, der des BMVG, BMZ, BMI,  BMF, BMWi sowie der Nachrichtendienste mit  einbeziehen.

Der Posten des nationalen Ansprechpartners für die  RtoP sollte aufgewertet werden. Die zeitlichen  Ressourcen dieses Postens um sich mit der  Implementierung der Schutzverantwortung zu  beschäftigen, ist zu gering. Deutschland sollte hierzu einen eigenständigen RtoP-Koordinator auf  Abteilungsleiterebene in Personalunion mit dem  existierenden Beauftragten für zivile Krisenprävention des Auswärtigen Amtes schaffen. Dies  würde den gestiegenen Anforderung des Themenfeldes Rechnung tragen und durch  Bündelung der Funktionen für Krisen- und  Gräueltatenprävention zu merklichen Synergieeffekten führen.

Die Bundesregierung sollte ihre Aktivitäten im  Bereich der Krisenprävention ausbauen. Der  Aktionsplan zivile Krisenprävention sollte  überarbeitet und um die besondere Perspektive der  Verhinderung schwerster Gräueltaten erweitert  werden. Der Ressortkreis zivile Krisenprävention  wird von der Bundesregierung als Beispiel benannt,  wenn es um die nationale Umsetzung der RtoP  geht. Zwar überschneiden sich die Agenden der  Gräueltaten- und Krisenprävention, sie sind aber  nicht identisch: Die Prävention von Gräueltaten hat  eine Identifikation und Verhütung von Gefahrensituationen zum Ziel, in denen schwerste Menschenrechtsverletzungen zu befürchten sind. Weder treten Gräueltaten immer in bewaffneten Konflikten  auf, noch sind die verfügbaren Präventionsinstrumente ausschließlich ziviler Natur. In Risikosituationen kann, z.B. wie in Mazedonien im Jahr 1995, eine präventive Stationierung von Polizei-  oder Militäreinheiten für den Schutz einer  Zivilbevölkerung nötig sein. Gräueltaten treten zudem auch außerhalb bewaffneter Konflikte auf.

Die RtoP auf internationaler Ebene stärken   

Das internationale Engagement Deutschland für die  Schutzverantwortung muss gestärkt werden, sowohl  im Rahmen der EU als auch in den Vereinten Nationen. Deutschland sollte seine Expertise im  Bereich der Sicherheitssektorreform stärker  einbringen und sich aktiver an multilateralen  Polizei-, Justiz- und Militärausbildungsmissionen  beteiligen. Dies ist eine wichtige Ergänzung zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit im Justizsektor.  Die Schulung von Sicherheitskräften in den  Themenbereichen Menschenrechtsschutz, Rechtsstaatlichkeit und humanitärem Völkerrecht ist eine  essentielle Voraussetzung für den effektiven Schutz  bedrohter Zivilbevölkerungen.

Die Bundesregierung sollte zudem ihre finanzielle  Unterstützung für das Büro der Sonderberater des  UN-Generalsekretärs für die Schutzverantwortung  und die Prävention von Völkermord ausbauen. Des  Weiteren sollte sich Deutschland der Initiative des  Europäischen Parlaments für einen Europäischen  Konsens zur Schutzverantwortung anschließen. Auf  EU-Ebene sollte stärker als bisher Expertise zur  Prävention und Frühwarnung vor Menschenrechtsverbrechen kultiviert werden. Der Europäische  Auswärtige Dienst sollte gemeinsam mit den  Mitgliedstaaten einen Expertenpool zur Gräueltatenprävention aufbauen. Auch sollten Synergien  bei den existierenden Warnsystemen auf EU-Ebene  und in den Mitgliedstaaten identifiziert und genutzt  werden. Auch der neue Bundestag kann eine aktive Rolle für  eine effektive Verankerung der Prävention schwerster Menschenrechtsverbrechen in der deutschen Außenpolitik spielen. So sollte sich der  Menschenrechtsausschuss im Bundestag, ebenso  wie der Auswärtige Ausschuss und der  Unterausschuss zivile Krisenprävention und  vernetze Sicherheit regelmäßig mit der Prävention von schwersten Menschenrechtsverbrechen beschäftigen. Das Auswärtige Amt sollte diese  Ausschüsse regelmäßig über entsprechende Krisen  mit Eskalationspotential informieren.

Die für RtoP zuständigen Referate im Auswärtigen  Amt in der Abteilung Vereinte Nationen und  Globale Fragen haben kein ausreichendes Budget,  um Präventionsprojekte über punktuell hinausgehende Vorhaben zu unterstützen. Der Haushaltsposten für zivile Krisenprävention und  -reaktion sollte daher in zwei Teile getrennt und mit weiteren Mitteln ausgestattet werden. So würden  finanzielle Mittel für Prävention nicht länger  aufgrund kurzfristig notwendiger Ausgaben der  Krisenreaktion aufgebraucht. Auch sollte die  Genehmigung von Rüstungsexporten restriktiver  gestaltet und durch größere parlamentarische  Kontrollrechte flankiert werden. Menschenrechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit im Zielland müssen  aus Perspektive der Prävention von Menschenrechtsverbrechen primäres Kriterium der Rüstungsexportpolitik sein.

Gregor Hofmann ist stellvertretender  Vorsitzende von Genocide Alert und wissen- schaftlicher Mitarbeiter der Hessischen  Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung

Dr. Robert Schütte ist Vorsitzender von  Genocide Alert

 Genocide Alert Policy Brief 11/2013: Eine Agenda zur Umsetzung der Schutzverantwortung bis 2017 als PDF Download

The Responsibility to Protect and Germany’s 2013 Elections

Genocide Alert Policy Brief, September 2013

The Responsibility to Protect (RtoP) or ‚Schutzverantwortung‘ has made significant inroads in terms of cementing itself on the German domestic political scene. With the elections just ten days away, how do the major parties plan to deal with the principle? How does it figure, if at all, in their policy platforms? What can we expect from the major parties regarding their support for RtoP for 2013 and beyond? This policy brief provides answers to these questions for an English-speaking audience.

» Genocide Alert Policy Brief, September 2013

Das Menschenrechtszeugnis zur Bundestagswahl

Auf dem Weltgipfel der Vereinten Nationen im Jahr 2005 verpflichteten sich ausnahmslos alle Staaten zur Wahrnehmung ihrer Schutzverantwortung, damit Zivilbevölkerungen in Zukunft besser vor Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit geschützt werden können. Die internationale Gemeinschaft hat sich hiermit die Aufgabe gegeben, Staaten bei der Wahrnehmung ihrer Schutzverantwortung zu unterstützen und im Notfall den Schutz bedrohter Bevölkerung zu erzwingen.

Mit diesem Zeugnis bewertet Genocide Alert, inwiefern die im Bundestag vertretenen Parteien sich dieser Verantwortung in der kommenden Legislaturperiode stellen wollen und für eine deutsche Außenpolitik eintreten, die dem Schutz der Menschenrechte, der Verhinderung schwerster Menschenrechtsverletzungen und einer Bestrafung solcher Verbrechen gewidmet ist.

Wie bereits beim letzten Menschenrechtszeugnis zur Bundestagswahl 2009 stehen auch 2013 erneut Bündnis 90/Die Grünen an der Spitze. Das klare Bekenntnis der Grünen zum Menschenrechtsschutz und der Bekämpfung schwerster Menschenrechtsverbrechen bringt ihnen die Note 1 (sehr gut) ein. Auf Platz zwei liegt die FDP mit einer 2- (noch gut). Die Liberalen sprechen sich in ihrem Wahlprogramm ausführlich für eine menschenrechtsorientierte Außenpolitik aus, hätten jedoch mit der Nennung konkreterer Maßnahmen in den Themen Menschenrechtsschutz und Krisenpräventionnoch besser abschneiden können. Im Mittelfeld finden sich die SPD sowie die CDU/CSU. Die Sozialdemokraten erreichen die Note 3- (noch befriedigend). Die SPD betrachtet Menschenrechte und Demokratie stets im Zusammenhang mit Frieden und Sicherheit, äußert sich allerdings nur vergleichsweise kurz zu den Themen Krisenprävention, Schutzverantwortung und dem Internationale Strafgerichtshof. Die weltweite Anerkennung der Menschenrechte setzten sich die Unionsparteien in ihrem Wahlprogramm explizit zum Ziel. Da konkrete Aussagen dazu im Wahlprogramm und auch in den Antworten auf unsere Wahlprüfsteine aber eher vage bleiben, erhalten die Christdemokraten mit der Note 4+ (voll ausreichend) ein für eine Regierungspartei ausbaufähiges Ergebnis. Abgeschlagen auf dem letzten Platz findet sich wie, bereits im Jahr 2009, Die Linke. Trotz häufiger Bekenntnisse zu Menschenrechten im Wahlprogramm, benennt die Linke keine Ideen, wie Deutschland aktiv zu einer besseren Einhaltung der Menschenrechte beitragen kann. Ihre Ablehnung UN-mandatierter Friedensmissionen und Skepsis gegenüber der Verwirklichung der internationalen Schutzverantwortung und Bestrafung schwerster Menschenrechtsverletzungen durch den Internationalen Strafgerichtshof zeichnen leider nicht das Bild einer verantwortungsbewussten Außenpolitik. Daher fällt die Linke mit der Note 5 (mangelhaft) als einzige Partei durch.

Das von Genocide Alert erarbeitete und herausgegebene Zeugnis umfasst eine Bewertung der Wahlprogramme der im Bundestag vertretenen Parteien sowie ergänzende Antworten der Bundestagsfraktionen auf die von Genocide Alert an sie gerichteten Wahlprüfsteine. Die Bewertung der Wahlprogramme erfolgte auf Basis eines Fragebogens mit 15 Fragen zu unterschiedlichen Bereichen des Menschenrechtsschutzes (siehe Kapitel „Methodik“). Die Bewertung erfolgte durch die Mitglieder von Genocide Alert. Streitfälle wurden in der Gruppe im Konsens entschieden. Ergänzt wurde die Bewertung der Wahlprogramme durch die Vergabe von bis zu drei Zusatzpunkten, entsprechend der Qualität der Antworten auf die von Genocide Alert an die Bundestagsfraktionen gestellten Wahlprüfsteine.

Hier können Sie das gesamte Genocide Alert Menschenrechtszeugnis herunterladen (pdf)

 

Hier kommen Sie direkt zu den Ergebnissen der einzelnen Parteien:

 

Wie antworteten die Fraktionen auf unsere Wahlprüfsteine? Hier finden Sie die Antworten im Detail:

 

Auswirkungen begrenzter Luftschläge auf die syrische Zivilbevölkerung

Genocide Alert Policy Brief, August 2013

Nach dem Giftgaseinsatz am 21. August in Vororten von Damaskus wird eine zeitlich begrenzte militärische Reaktion gegen die syrische Regierung erwogen. Eine derartige Intervention wäre in erster Linie eine Strafaktion, die das Regime von Präsident Assad von künftigen, möglicherweise systematischeren Einsätzen chemischer Waffen gegen die Zivilbevölkerung abschrecken soll. Das vorliegende Papier analysiert die Frage, welche Konsequenzen ein Militäreinsatz für den Schutz der syrischen Zivilbevölkerung haben könnte.

Positive Auswirkungen auf den Schutz der Zivilbevölkerung

 Eine Militärintervention könnte den unmittelbaren Zweck haben, die syrische Regierung von weiteren C-Waffen Einsätzen abzuschrecken und so den Schutz der Bevölkerung vor künftigen Attacken zu erhöhen. Unter zwei Bedingungen würden Zivilisten durch eine Intervention vor weiteren Angriffen mit Chemiewaffen geschützt: Erstens, wenn die Luftschläge einen ausreichend hohen militärischen Schaden für die syrische Regierung bewirken; zweitens, wenn die Drohung weiterer Luftschläge im Falle fortgesetzter Giftgas-Angriffen als glaubwürdig wahr-genommen wird.

Eine Zerstörung der syrischen Luftwaffe würde zudem die Möglichkeit Assads einschränken, wie in der Vergangenheit zivil bewohnte Gebiete zu bombardieren. Der syrischen Regierung würde also ein Instrument aus der Hand genommen, mit dem die Bevölkerung unter Missachtung aller einschlägigen Normen des humanitären Völkerrechts seit Jahren terrorisiert wird.

Die Wahrscheinlichkeit, dass Zivilisten durch Luftschläge unbeabsichtigt zu Schaden kommen, ist als eher gering einzuschätzen, solange sich die USA an dem in Libyen erfolgreich umgesetzten Konzept der „zero expectation“ orientieren. Hiernach wurden Militärschläge nur dann ausgeführt, wenn es keine absehbare Gefahr einer Verletzung oder Tötung von Zivilisten gab.[i] Flugfelder und Raketenstellungen könnten relativ unproblematisch unter Beschuss genommen werden. Zivile Opfer können aber niemals ausgeschlossen werden, zumal die syrische Regierung militärische Stellungen absichtlich in zivil bewohnte Gebiete verlegt hat.

Negative Auswirkungen auf den Schutz der Zivilbevölkerung

Begrenzte Luftschläge können zwar die Fähigkeiten des Regimes verringern, Gewalt gegen die Bevölkerung auszuüben und künftige Gas-Angriffe abschrecken. Sie bieten aber keinen direkten Schutz vor Angriffen, wie es eine Flugverbots- oder Schutzzone könnte.

In jedem Fall ist damit zu rechnen, dass die syrische Regierung Vergeltungsaktionen gegen die eigene Bevölkerung oder die Bevölkerung von Nachbarstaaten unternehmen sowie den bereits heute prekären humanitären Zugang weiter einschränken könnte. Ebenfalls denkbar wäre eine noch systematischere Ausnutzung der eigenen Bevölkerung als menschliche Schutzschilde oder eine Geiselnahme von UN-Mitarbeitern.

Die Auswirkungen auf den Konfliktverlauf sind zudem ungewiss. Das militärische Kräfteverhältnis würde durch ein kurzfristiges Eingreifen zum Vorteil oppositioneller Kräfte verändert, die sich in der Vergangenheit ebenfalls Menschenrechtsverletzungen begangen haben, wenn auch in geringerem Ausmaß als das Assad Regime. Eine weitere Eskalation des Bürgerkriegs kann ebenso wenig ausgeschlossen werden wie eine Dynamik, Friedensgespräche wie im Fall Bosnien 1995 aufzunehmen. Dies ist jedoch von einer erneuten diplomatischen Initiative unter Einbeziehung Russlands und des Irans abhängig.

Erforderliche Maßnahmen zum Schutz der Zivilbevölkerung

Um zivile Opfer als Folge von Luftschlägen zu vermeiden, sind sorgfältige Aufklärung, Pla-nung und Durchführung der Angriffe erforderlich. Der Schutz der Zivilbevölkerung muss hierbei oberste Priorität haben und sollte nicht durch militärischen Zeitdruck eingeschränkt werden. Wie in Libyen sollte jede militärische Operation nur dann durchgeführt werden, wenn zivile Opfer mit höchster Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden können. Zudem bedarf es klarer Mechanismen, um Informationen zu möglichen zivilen Opfer zu erhalten und öffentlich machen zu können. Im Gegensatz zu Kombattanten, werden getötete Zivilisten bisher kaum durch die Streitkräfte gezählt und erfasst.

Um die Situation der Bevölkerung mittelfristig zu verbessern, ist ein Neustart von Gesprächen notwendig. Die Bundesregierung sollte hier die Initiative ergreifen und eine direkte Vermittlung zwischen dem Westen und Russland, bestenfalls auch dem Iran, anstreben. Die durch ein Eingreifen neu geschaffene Konflikt-Dynamik sollte zum Anlass genommen werden, die für alle Seiten zunehmend inakzeptable Situation in Syrien auf diplomatischem Weg zu lösen.

Kurzfristig ist damit zu rechnen, dass die bereits jetzt dramatisch hohen Flüchtlings-zahlen in Folge eines Militäreinsatzes weiter zunehmen könnten. Bereits heute ist ein Viertel der syrischen Bevölkerung Binnenvertriebene. Über eine Million Kinder wurden durch den Bürgerkrieg zu Flüchtlingen. Derzeit wird zu wenig humanitäre Hilfe nach Syrien und in dessen Nachbarstaaten geliefert. Eine Intervention müsste daher mit einer deutlichen Aufstockung humanitärer Hilfsleistungen sowie größerer Unterstützung für die Nachbarländer einhergehen. Nachdem die Staaten in der Region unter großen Anstrengungen für eine Aufnahme von Flüchtlingen gesorgt haben, sollte nun auch Europa eine größere Aufnahmebereitschaft gegenüber Flüchtlingen zeigen.

 

Autoren:

Dr. Robert Schütte ist Vorsitzender von Genocide Alert

Christoph Schlimpert ist stellvertretender Vorsitzender von Genocide Alert

Kontakt: info@genocide-alert.de

Genocide Alert e.V., August 2013

 

 



[i] Der Untersuchungsbericht des UN Menschenrechtsrates hatte hierzu folgendes festgestellt:

“NATO aircraft flew a total of 17,939 armed sorties in Libya, employing precision guided munitions exclusively. NATO told the Commission that it had a standard of “zero expectation” of death or injury to civilians, and that no targets were struck if there was any reason to believe civilians would be injured or killed by a strike. (…)Despite precautions taken by NATO as described above, the Commission notes incidents of civilian deaths and damage to civilian infrastructure. Amongst the 20 NATO airstrikes investigated, the Commission documented five airstrikes where a total of 60 civilians were killed and 55 injured.” (http://www.ohchr.org/../A_HRC_19_68_en.doc; para. 84, 87)

 

Policy Brief 6/2013: Der Internationale Waffenhandelsvertrag als Präventionsinstrument der Schutzverantwortung

Der am 2. April 2013 von der VN-Generalsversammlung beschlossene Waffenhandelsvertrag ist ein wesentlicher Beitrag zur Prävention, dem wichtigsten Aspekt der Schutzverantwortung. Laut Vertrag dürfen Waffenexporte nur noch dann autorisiert werden, wenn ausgeschlossen werden kann, dass sie im Zielland zu Verbrechen gegen die Menschlichkeit verwendet werden würden. Eine effektive und transparente Umsetzung des Waffenhandelsvertrags wird dazu beitragen, sich anbahnende menschliche Katastrophen bereits vor dem Übergang in eine militärische Dimension mit nichtmilitärischen Mitteln verhindern zu können.

Seit Langem fordern Vertreter der Zivilgesellschaft wie Amnesty International oder Oxfam einen internationalen Waffenhandelsvertrag (Arms Trade Treaty, ATT). Am 2. April 2013 ist der ATT in der Generalversammlung der Vereinten Nationen nun mit der Zustimmung von 154 Staaten beschlossen worden.

Schutzverantwortung und ATT

Der ATT verspricht ein wertvolles Instrument zur Umsetzung der Schutzverantwortung darzustellen und insbesondere zur Verhinderung massiver Gräueltaten beizutragen. Verbrechen wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und ethnische Säuberungen werden oft nicht mit Massenvernichtungswaffen, sondern mit Klein- und Leichtwaffen begangen.

Eine strengere internationale Regulierung bietet darum die Möglichkeit, solchen Verbrechen zumindest in begrenztem Rahmen Einhalt zu gebieten, da die Instrumente solcher Menschenrechtsverletzungen schwerer zu beschaffen sein werden. Dies ist besonders relevant in Fällen, in denen es bereits vorab Hinweise für die Verwendung solcher Waffen zu den genannten Gräueltaten gibt.

In diesem Sinne können die exportierenden Staaten ihrer Schutzverantwortung durch die Nichterteilung von Rüstungsausfuhrgenehmi-gungen präventiv nachkommen. Die Bundesregierung sollte dies als Chance verstehen, die Schutzverantwortung ohne den Einsatz von militärischen Mitteln umzusetzen.

Eckpunkte des Arms Trade Treaty

Die Ziele des im April beschlossenen Waffenhandelsvertrags sind zum einen die Schaffung eines internationalen Standards zur Regulierung des Handels mit konventionellen Waffen, zum anderen die Vorbeugung und Bekämpfung des illegalen Handels mit Waffen.

Zentral sind dafür die Artikel 6, 7 und 10. Artikel 6 legt fest, dass Waffenexporte nicht gegen Embargos verstoßen und keine anderen internationalen Abkommen verletzen dürfen. Insbesondere schreibt er vor, dass keine Exporte autorisiert werden dürfen, wenn sie wahrscheinlich für Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen, schwere Verstöße gegen die Genfer Konventionen oder für Angriffe gegen die Zivilbevölkerung verwendet werden. Diese Kriterien tragen damit zur Prävention schwerster Menschenrechtsverbrechen bei.

Zudem muss laut Artikel 7 des Vertrags abgeschätzt werden, ob ein „maßgebliches Risiko“ besteht, dass Waffenexporte die Sicherheitslage gefährden, zur Verletzung von Menschenrechten oder des humanitären Völkerrechts genutzt werden oder terroristische Handlungen sowie organisierte Kriminalität begünstigen.

Artikel 10 legt darüber hinaus fest, dass die Vertragsparteien darauf achten müssen, dass Exporte nicht unterwegs abhandenkommen. Die Vertragspartner verpflichten sich zu jährlicher Berichterstattung an ein hierfür noch einzurichtendes Sekretariat, das die Informationen an die anderen Vertragspartner weitergibt.

Schwächen des Vertrages

Nicht alle der ursprünglichen Forderungen der Befürworter sind aufgrund diametraler ökonomischer und politischer Interessen in dieses Vertragswerk aufgenommen worden. So sind beispielsweise nicht alle Typen von Waffen enthalten und Munition sowie Baukomponenten sind von einigen Bestimmungen ausgeschlossen.

Ein weiteres Problem ist, dass der exportierende Staat selbst entscheidet, ob ein Fall nach Artikel 6 oder 7 vorliegt. So können unter Umständen Interessenskonflikte entstehen, die dem Geist des ATT wider-sprechen. Am schwersten wiegt jedoch die Frage der Durchsetzung des Vertrages. Es gibt lediglich eine Empfehlung, die jährlichen Berichte an das Sekretariat zu veröffentlichen. Des Weiteren gibt es bislang keine Mechanismen, die im Fall einer Missachtung des Vertrages greifen würden.

Ein Beitrag zur Schutzverantwortung

Wenngleich der ATT nicht in jeder Hinsicht perfekt ist, so ist er doch ein begrüßenswerter Schritt zur erfolgreichen Umsetzung der präventiven Dimension der Schutz-verantwortung, der die Erforderlichkeit militärischer Einsätze zur Verhinderung schwerster Menschenrechtsverbrechen verringern kann. Aufgrund der moderaten Durchsetzungskraft des Vertrages bleibt jedoch abzuwarten, ob und welche der großen Waffenexporteure ihre Handlungen diesem Vertragswerk unterordnen werden.

Die Verabschiedung des ATT deutet auf einen Paradigmenwechsel hin. Viele Staaten haben ihren prinzipiellen Willen zur Begrenzung des Waffenhandels gezeigt und somit eine internationale Norm geschaffen, auf die man sich im Falle der Verletzung des Vertrages berufen kann. Dieses sich wandelnde Bewusstsein und der direkte Verweis auf die von der Responsibility to Protect bezeichneten Verbrechen zeigen die zunehmende Wirkungsmacht menschen-rechtlicher Standards im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik.

Empfehlungen

Dem Beschluss der Generalversammlung müssen nun zunächst fünfzig Ratifizierungen auf nationaler Ebene folgen, damit der Vertrag in Kraft tritt. Dies wird vermutlich zwei bis drei Jahre dauern. Für viele Menschen, die schon jetzt von schwersten Menschenrechts-verbrechen bedroht sind, kommt das zu spät. Bereits vor Inkrafttreten des Vertrages sollte die Bundesregierung darum:

– die Bestimmungen des Vertrages unverzüglich umsetzen,

– Waffenlieferungen an Staaten wie Saudi Arabien im Lichte der Bestimmung des ATT erneut kritisch prüfen,

– sich gegenüber Partnerstaaten aktiv für den ATT als nichtmilitärisches Mittel der präventiven Schutzverantwortung und innerhalb der EU für die Überarbeitung des Gemeinsamen Standpunktes des Rates für Rüstungsexporte einsetzen.
Als einer der Hauptwaffenexporteure weltweit wird Deutschlands Handeln Signalwirkung haben. Um die Glaubwürdig-keit der Bundesregierung angesichts der aktuell kritisierten deutschen Waffenexport-praxis zu stärken, sollten auf Bundesebene transparentere Strukturen zur Genehmigung von Waffenexporten geschaffen werden:

– durch eine vollständige Einbindung des Parlaments in die Entscheidungsfindung bei Lieferung an Staaten außerhalb der NATO,

– durch einen strikteren Kriterienkatalog für Rüstungsexporte,

– durch die Aufnahme eines Abschnittes über die Berücksichtigung und Umsetzung der Schutzverantwortung in den jährlichen Rüstungsexportbericht.

Lena Kiesewetter ist Politikwissenschaftlerin und arbeitet ehrenamtlich als wissenschaftliche Mitarbeiterin für Genocide Alert.

Zum

Policy Brief 7/2013: Die Präsidentschaftswahlen in Kenia: Ein Erfolg der Schutzverantwortung

Im März 2013 wählte das kenianische Volk einen neuen Präsidenten und ein neues Parlament. Die Wahlen ereigneten sich ohne weitverbreitete gewaltsame Ausschreitungen. Es ist anzunehmen, dass die friedlichen Wahlen das Ergebnis kurz- und langfristig eingesetzter Präventionsmaßnahmen im Rahmen der „Responsibility to Protect“ (RtoP) waren. Gelungene Prävention ist schwer zu beweisen. Dennoch gilt es diesen Erfolg in Deutschland zu diskutieren, zu erforschen und in die Debatte zur Responsibility to Protect in Deutschland mit einzubeziehen.[i]

 

Warum es sich lohnt über den Erfolg in Kenia zu diskutieren

Vor dem Hintergrund massiver Gewalt-ausbrüche nach den kenianischen Wahlen im Dezember 2007, bei denen etwa 1500 Menschen getötet und Hunderttausende vertrieben wurden, bestand der dringende Verdacht, dass sich ähnliche Menschenrechtsverletzungen bei den diesjährigen Wahlen wiederholen könnten.

Die Vereinten Nationen und Experten warnten im Vorhinein vor ethnisch motivierten Ausschreitungen. Die Wahlen verliefen jedoch ohne Gewaltausbrüche. Für die deutsche Debatte zur Schutz-verantwortung ist es wichtig, dass Fälle erfolgreicher Prävention von schwersten Menschenrechtsverbrechen diskutiert werden, damit sich fundiert mit allen Aspekten des Konzeptes auseinandergesetzt wird und aus Fällen der erfolgreichen Prävention gelernt werden kann.

 

Kenias Maßnahmen im Rahmen der ersten Säule der Schutzverantwortung

Im Rahmen ihrer primären Verantwortung zum Schutz ihrer Zivilbevölkerung ergriff die kenianische Regierung Maßnahmen auf Ebene der „Responsibility to Prevent“. Sie verhinderte damit erneute Gewaltausbrüche. Unterstützt wurde sie maßgeblich durch die kenianischen Zivilgesellschaft und NGOs sowie von multilateralen Partnern. Zu den langfristigen Maßnahmen zählten beispielsweise:

  • Die Errichtung eines landesweiten Frühwarnsystems.
  • Der Aufbau einer staatlichen Kommission für nationale Kohäsion und Integration (National Cohesion and Integration Commission) zur Förderung von Chancengleichheit zwischen den verschiedenen Stämmen und Ethnien fördern.
  • Die Neuregelung von konfliktträchtigen Themen wie Landbesitz und ‑verteilung durch das Verfassungsreferendum 2010.
  • Die Einführung eines föderalen Systems, zur Berücksichtigung regionalspezifischer Interessen.

 

Wirkungsvolle und kostensparende Präventionsschritte im Vorfeld der Wahlen

  • Versand von genormten SMS mit Friedensbotschaften an die Zivilbevölkerung.
  • Aufklärungskampagnen über Wählerrechte und unterschiedliche Gesellschaftsstrukturen. Organisiert durch lokale Zivilkomitees, wie mobile Friedenstheater oder Fußballveranstaltungen für Jugendliche zur Minderung von Frustration innerhalb der ethnischen Gruppen.
  • Verbot von „Hetzreden“ (hate speeches) und deren Kontrolle durch zivilgesellschaftliche Organisationen.
  • Bei der Durchführung freier und fairer Wahlen halfen hunderte von der Wahlbeobachtungskommission Independent Electoral and Boundaries Commission akkreditierte Kenianer in ihren Wahlkreisen.
  • Gezielte Diplomatie, Druck und die Unterstützung von lokalen und internationalen NGOs, von Seiten der Vereinten Nationen, der Europäischen Union sowie bilateralen Partnern im Rahmen der subsidiären internationalen Gemeinschaft Schutzverantwortung.

 

Risiken bestehen weiterhin…

Die Wahlen im März 2013 verliefen weder reibungslos noch völlig gewaltfrei. Das Ergebnis der Wahl beförderte Uhuru Kenyatta in das Präsidentenamt – einen Mann der sich wegen des Verdachts auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit während der Wahlen 2007/2008 vor dem Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) verantworten muss. Die Ursachen der Gewaltpotenziale in Kenia sind nur teilweise behoben. Das Risiko von erneuter Gewalt zwischen Anhängern verschiedener ethnischer Gruppen besteht weiterhin. Die Bemühungen kenianischer und internationaler Akteure dürfen deshalb nicht nachlassen.

 

…aber dennoch zeigt Kenia das Potenzial der Schutzverantwortung

Trotz fortbestehender Probleme in Kenia sollte innegehalten werden, um den Erfolg der friedlichen Wahlen anzuerkennen. Erfolgreiche Prävention ist immer schwer zu beweisen. Die scheinbar gelungene Prävention von schwersten Menschenrechtsverbrechen in Kenia verdient jedoch die Diskussion in der deutschen Debatte zur Schutzverantwortung. Bei der Anwendung der Schutzverantwortung in Kenia hat sich gezeigt, dass:

  • Auch wenig öffentlichkeitswirksame diplomatische Mittel für den Schutz der Zivilbevölkerung sorgen können.
  • Es sich lohnt die Präventionsmaßnahmen in Kenia zu analysieren und zu diskutieren, um in der Entwicklung von eben diesen voran zu kommen.
  • Die „Zivilmacht Deutschland“ sich in der außenpolitischen Debatte in Bezug auf die Prävention von Gräueltaten stärker mit den Aspekten der Vorbeugung und internationalen Unterstützung auseinandersetzen muss. Das Thema erfordert dafür jedoch den notwendigen politischen Rückhalt und die Führung durch wichtige Politiker.

Jegliche Vorbeugung vor dem Ausbruch flächendeckender Gewalt rettet nicht nur Menschenleben, sondern ist auch unvergleichlich kostensparender als jede mögliche Reaktionsmaßnahme. Es lohnt sich deshalb aus dem Fall Kenia zu lernen.

 

Zum pdf.-Format des Policy Paper 7/2013 „Lesson learned: Die Umsetzung der Schutzverantwortung bei den Wahlen 2013 in Kenia“

 

 

Yvonne van Diepen ist wissenschaftliche Mitarbeiterin für die Schutzverantwortung bei Genocide Alert.

Sarah Brockmeier ist stellvertretende Vorsitzende von Genocide Alert und wissenschaftliche Mitarbeiterin beim Global Public Policy Institute (GPPi) in Berlin.